تسجيل الدخول

تسجيل

نتائج قياس أثر النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي

المؤلف:  رواء كاطع مسعد عبد الرضا

المصدر:  الإشكالات التشريعية للحساب الختامي وأثرها في تحقيق الاستدامة المالية

الجزء والصفحة:  ص 267-273

2026-06-13

18

إن الصياغة التشريعية تُسمى (بالتشريع الوسيط ) ولا يقتصر أهميتها الاهتمام بالجانب الشكلي والموضوعي فقط، وانما تكمن أهميتها بجودة التشريع والذي يقصد به التزام وتقييد الجهات الواضعة للقانون بمعايير الصياغة التشريعية، وان تسعى الى تحقيق الاستقرار القانوني وضمان الانسجام والتوافق بين النصوص التشريعية والابتعاد عن عيوب الصياغة التشريعية سواء أكانت شكلية أم موضوعية (1) . أما نتائج المترتبة لقياس أثر الاشكالات في نصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي وسنوردها على النحو الآتي:
أولا. صعوبة تطبيق النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي: إن أحد مبادئ الحاكمة لجودة التشريع هو مبدأ سهولة الوصول الى القاعدة القانونية، ومفاد هذا المبدأ ان لا تثير النصوص التشريعية أي إشكالات عند تطبيقها من لدن ذوي الاختصاص، وعلى خلاف من ذلك فأن تلك إشكالات تؤدي الى تطبيق النصوص التشريعية من لدن القائمين على تنفيذها بصورة إنتقائية(2)، فالأثر القانوني المترتب إذا لم تكن الصياغة التشريعية موفقة وسليمة فتكون مصدر متاعب ترهق من يقوم على تطبيق تلك النصوص التشريعية ومن ثم تخرج النص التشريعي عن مضمونه (3)، وفي هذا الإطار فأن الموازنة العامة لم تعد تقتصر على أنها بيانات مالية وحسابات أو مجرد أرقام صامتة بل إنها تعكس السياسة المالية للدولة (4)، وإن العلاقة بين الإصلاح التشريعي والصياغة التشريعية الجيدة علاقة تكاملية فصياغة التشريعات تؤدي الى تحويل السياسة التشريعية والاهداف العامة التي تسعى الدولة الى تحقيقها على وفق مفهوم الإصلاح التشريعي الى قواعد تشريعية متناسقة ومنسجمة بعضها مع البعض ويسهل في تطبقيها (5)، وان من أهم المعوقات التي تواجه الإصلاح المالي للموازنة العامة في مرحلة الرقابة عليها هو عدم تقديم الحساب الختامي، أو تأخر في تقديمه على الرغم من أهميته في تعزيز مرحلة الرقابة اللاحقة للموازنة العامة (6) ، إذ شهد العراق مرحلة من الإصلاح التشريعي تتمثل في مراجعة القوانين وتحديثها في القطاعات الحياة جميعها، لكي تتماشى هذه القوانين مع الحاجات والمتطلبات الجديدة لمواكبة المعايير الدولية (7) ومن هذه القوانين التي خضعت للإصلاح التشريعي قانون الإدارة المالية، فنجده دخل في حومة عدم الدستورية لتعارض نص المادة (34 / ثالثاً /جـ) الوارده فيه مع المادة (62 / اولاً) من دستور جمهورية لسنة 2005(8)، كما يبدو للباحثة عدم اتباع نظرية قياس الأثر التشريعي في العراق نتج عنه قوانين متعارضة في المحتوى، ولربما غير قابلة للتنفيذ على أرض الواقع ومعرضة للطعن بعدم دستوريتها.
فضلاً عن ذلك، فإن السياسة التشريعية التي جيء بها قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل لا تتناسب مع نصوصه القانونية والمتعلقة بالحساب الختامي (9)، ومن ثم تؤدي الى عدم تحقيق استقرار الاقتصاد الكلي والاستقرار المالي، فالعلاقة بين التشريع والتنمية علاقة تكاملية تنعدم التنمية بسبب ضعف صياغة القواعد التشريعية، كما يعد جودة التشريع مكون مهم من مكونات الحكم الرشيد لما له من أثر في المستوى السياسي والاقتصادي والاجتماعي للدولة ومكافحة الفساد الإداري والمالي، فالتشريع الجيد أداة للحكم الرشيد وأداة للوصول الى التنمية المستدامة والمحافظة على مبدأ المشروعية والمحافظة على تدرج الهرم التشريعي، فالصياغة التشريعية المعيبة تسهم في عرقلة الجهود الوطنية نحو تطبيق الحكم الرشيد ومكافحة الفساد الإداري والمالي والتنمية المستدامة (10) ، وترى الباحثة أن تناثر النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي وعدم تكاملها تؤدي الى غياب الحساب الختامي، وتؤدي الى النتائج الاتية:
1. عدم مراعاة السياسة المالية للدولة الاتحادية.
2. عدم قدرة الدولة الاتحادية من تحقيق اهدافها والمتعلقة بالتنمية المستدامة بأبعادها الاجتماعية والاقتصادية والبيئية.
3. عدم قدرة الدولة الاتحادية من فرض سيطرتها في تحديد مركزها المالي من تقديم الحساب الختامي وإقراره في الوقت المناسب، ومن ثم عدم قدرتها في حماية المال العام واستدامته. وتجدر الاشارة الى عدم صدور تعليمات لتسهيل تنفيذ قانون الادارة المالية الاتحادية المعدل لغاية كتابة هذه السطور (11) ، وتهيب الباحثة بالمشرع العراقي بضرورة تعديل المادة (34) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل لكي تتوافق مـــع المواد ( 21 ، 23،22) من قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13) لسنة 2018 المعدل قبل إصدار تعليمات تسهيل تنفيذ قانون الادارة المالية الاتحادية المعدل كون النصوص التشريعية التي تظمنها قانون مجلس النواب وتشكيلاته حسنة ومتطورة وموافقة للدستور 2005، وبغية الوصول للكمال التشريعي النسبي.
ثانياً. إن التعارض التشريعي يؤدي الى عدم تحقيق مبدأ وضوح التشريع: هو المبدأ الذي يسمح بأستبعاد النصوص التشريعية الغامضة، أو غير قابلة للتحديد، ومن ثم يصعب على المخاطبين بها تطبيق تلك النصوص التشريعية (12) ، ويُسمى أيضاً بـ (مبدأ وضوح النصوص القانونية) (13) ومن عناصر هذا المبدأ (14) هي : اولاً . جودة صياغة القاعدة التشريعية، ثانياً. عدم تضخم النصوص التشريعية، أو تعارضها.
وان أحد المبادئ الحاكمة لجودة التشريع هو مبدأ وضوح التشريع، أي: أن تراعي السلطة التشريعية عند وضعها للقوانين وضوح النص التشريعي، ومراعاة الدقة في صياغته، كما ان هذا المبدأ يكمله عنصر آخر وهو سهولة الوصول الى القاعدة القانونية مما يُسهل للمخاطبين به من تطبيقه (15)، وإن الصياغة التشريعية المعيبة، لها أثر في تطبيق التشريع، فكلما كانت الصياغة سليمة وواضحة وخالية من عيوب الصياغة التشريعية لها أثر في سهولة تطبيق التشريع (16)، فالصياغة التشريعية هي عملية نقل الأفكار والخطاب وإيصالها للغايات التي وضعت من أجلها النصوص التشريعية بعبارات وألفاظ دقيقة وباللغة قانونية سليمة وانسجامها مع الدستور وعدم تعارضها مع التشريعات الأخرى، ومن ثم تحقق الصياغة التشريعية الاثار المقصودة منها (17)، ويعد مبدأ وضوح النصوص القانونية من المبادئ الدستورية المستقرة وإن لم ينص عليه الدستور، وان أصل تشريع هذا المبدأ هو أن تتم صياغة النصوص التشريعية من لدن المتخصصين، وان تكون الصياغة تمتاز بالجودة التشريعية، وواضحة لا تثير التناقض، أو الغموض (18).
نستنتج من ذلك، أن مبدأ وضوح التشريع مفاده أن النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي ينبغي أن لا تثير أي إشكالات عند تطبيقها من لدن القائمين على تنفيذها، وعلى خلاف ذلك يؤدي تنفيذ تلك النصوص التشريعية بصورة إنتقائية، أو لربما تستغل السلطة العامة تلك الإشكالات وتحميلها ما لا يحتمل.
ثالثاً. إن التعارض التشريعي يؤدي الى عدم تحقيق مبدأ الامن القانوني: يقصد به (مصلحة خاصة ذو أهمية اجتماعية يقيد السلطة العامة بأقامة نظام قانوني يتسم بالوضوح والتحديد والاستقرار، وفرض عليها وهي تسن القواعد القانونية بأن تكفل فيها إمكانية توقعها من قبل المخاطبين بها) (19) ، ويتضمن مبدأ الامن القانوني طائفتين من المراكز القانونية(20):
1. القواعد القانونية التي تسعى الى ضمان استقرار المراكز القانونية من حيث الزمان، والثبات النسبي لها.
2. القواعد القانونية التي تشترط فكرة (اليقين القانوني) وتشمل الوضوح والتحديد للقواعد القانونية، أي توافر الجودة التشريعية لهذه القواعد.
وبناء عليه تقوم فكرة ( اليقين القانوني ) على عنصرين أساسين هما: العنصر الأول/أن تتوافر في الاعمال الصادرة من السلطة العامة السند القانوني لها العنصر الثاني أن تتوافر في القاعدة القانونية مجموعة من المبادئ التي تحكمها ويطلق عليها بـ (الجودة التشريعية)(21).
والمبادئ الحاكمة للجودة التشريعية تشمل (وضوح القوانين تناسق أو استمرارية القوانين ان لا تتغير القوانين على أوقات متقاربة زمنياً) وهذه المبادئ مرتبطة بأي نظام قانوني وتتمثل بمجموعها مبدأ الامن القانوني (22) ، ونتيجة لذلك يعد مبدأ الأمن القانوني أحد عناصر لتحقيق جودة التشريع الذي يجعل من التشريعات واضحة وسهلة الوصول اليها، وقابلة للتطبيق من لدن المخاطبين بها، والذي بمقتضاه يعمل على إشاعة الأمن، والاستقرار القانوني(23).
وطبيعة الحال قد تستعجل السلطة الواضعة للقانون بسن تشريع جديد يعتريه عيوب في الصياغة التشريعية من نقص وغموض، وتعارض مع تشريعات أخرى من دون إستيعاب دقيق لاحكام التشريعات الصادرة بشأنها ليتحاشى التعارض فيما بينها، مما تضطر الى الحاق هذا التشريع بالتعديلات المتتابعة وبأوقات متقاربة مما يخل بمبدأ الامن القانوني(24)، سبق وان بينت دراستنا لنصوص قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل ولاسيما الفصل الخامس منه (الرقابة والتدقيق)، إذ لم يكن بالمستوى المطلوب من حيث الصياغة التشريعية، إذ ألفينا في بعض نصوصه قد اعتراها الغموض، والقصور التشريعي والتعارض والخطأ القانوني فضلاً عن التكرار في ذكر احكامه في أكثر من موضع مما يؤدي الى اشكالاً تشريعياً للحساب الختامي في المستقبل عند تطبيق قانون الإدارة المالية الاتحادية لما أعتراه عيوب في الصياغة التشريعية. وبذلك تجد الباحثة أن الكمال التشريعي النسبي للنصوص المنظمة للحساب الختامي تعد التطبيق العملي لمبدأ الامن القانوني، وعلى عكس من ذلك فأن الإشكالات التي اعترت النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي، والتي دخلت البعض منها حومة عدم الدستورية تمثل مخالفة لمبدأ الامن القانوني.
رابعا. أن توزيع النصوص التشريعية وعدم تكاملها تؤدي الى تضخم تشريعي: وجود تضخم في النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي، ويقصد ( بالتضخم التشريعي) هي كثرة النصوص التشريعية المنظمة لموضوع معين وغير محددة ،الصياغة، وقد تؤدي هذه الكثرة الى نصوص متكررة، ومتناقضة فيما بينها ويتسبب التضخم التشريعي إلى عدم تحقيق الأمن القانوني ويتنافى مع مبدأ وضوح التشريعات وسهولة الوصول اليها من لدن المخاطبين بها، فجودة التشريع يتطلب الاكتفاء بنص، أو بقاعدة تشريعية واحدة والسعي الى دمج التشريعات التي تعالج موضوع متشابه والمتناثر في تقنين واحد (25).
وتعتقد الباحثة أن تناثر الاحكام التشريعية ليس دائماً يقودنا الى التضخم التشريعي، فعلى سبيل المثال النصوص التشريعية المنظمة للوظيفة العامة نجدها متناثرة في عدة تشريعات، الا النصوص التشريعية المنظمة للحساب الختامي والتي هي محل دراستنا فنجدها أحكامها التشريعية قد تناثرت في عدة تشريعات من دون الوصول للكمال التشريعي النسبي مما قادنا ذلك التناثر للتضخم التشريعي.
ونستنتج من ذلك، أن الصياغة التشريعية للنصوص المنظمة للحساب الختامي لا تتناسب مع السياسة التشريعية، كما أنها تضمنت عيوب في صياغتها مما ادى الى تضخم تشريعي في تلك النصوص، وتناقضها، وعدم تكاملها وإتساقها، بل البعض منها دخلت في حومة عدم الدستورية، مما قد يؤدي الى غياب الحساب الختامي وتعطيل الرقابة البرلمانية اللاحقة للموازنة العامة وعدم تفعيلها، كما أن الصياغة التشريعية التي تمتاز بالجودة وترشيد النصوص المنظمة للحساب الختامي لها أهمية كبيرة في تطوير النظام القانوني للدولة، وتنقيته من التناقض التشريعي والمحافظة على مبدأ تدرج الهرم التشريعي من الدستور الاتحادي العراقي لسنة 2005 حتى التشريع الفرعي المنظم للحساب الختامي، والنهوض بمالية الدولة والسعي الى الكمال التشريعي النسبي للحساب الختامي كونه الجزء المكمل لقياس الأثر التشريعي والذي تكون غايته جودة تشريع النصوص المنظمة للحساب الختامي ، وتنفيذ السياسة العامة للدولة المتمثلة بالمنهاج الوزاري، وبضمنها السياسة المالية بأفضل صورة ومنها حماية المال العام واستدامته.
__________
1- ينظر: د.سمير تناغو، النظرية العامة للقانون، منشأة المعارف، الإسكندرية، 1974، ص 293.
2- ينظر: د. مازن ليلو ،ماضي، الامن القانوني من خلال جودة وتحسين ،القانون بحث منشور في مجلة الباحث العربي، الصادرة عن جامعة الدول العربية، المجلد (2)، العدد (2)، 2021، ص 45.
3 - ينظر : د. علي احمد عباس الصياغة التشريعية واثرها في تطبيق القانون بحث منشور في مجلة الدراسات القانونية بيت الحكمة العدد (21)، 2007، ص 62.
4- ينظر: د. احمد فارس عبد العزاوي ومنذر خليل إسماعيل اصلاح الموازنة العامة كمدخل لاصلاح النظام المالي في العراق، بحث منشور في مجلة جامعة تكريت للحقوق الصادرة عن كلية الحقوق، جامعة تكريت، السنة (6)، المجلد (6)، العدد (2)، الجزء (2)، 2022، ص 81-82
5- ينظر: د ليث كمال نصراوين متطلبات الصياغة التشريعية الجيدة واثرها على الإصلاح القانوني، بحث منشور في مجلة كلية القانون الكويتية العالمية، مقدم بالمؤتمر السنوي الرابع (القانون... أداة للإصلاح والتطوير)، السنة الخامسة، العدد (2)، الجزء الأول، مايو 2017 ، ص 381.
6- ينظر: د. احمد فارس عبد العزاوي ومنذر خليل إسماعيل اصلاح الموازنة العامة كمدخل لاصلاح النظام المالي في العراق، بحث منشور في مجلة جامعة تكريت للحقوق الصادرة عن كلية الحقوق، جامعة تكريت، السنة (6)، المجلد (6)، العدد (2)، الجزء (2)، 2022 ، ص 90.
7- ينظر: د. مازن ليلو ،راضي اليقين القانوني من خلال الوضوح وسهولة الوصول الى القانون، بحث منشور في مجلة العلوم القانونية، كلية القانون جامعة بغداد مجلد (34) ، العدد الأول، 2019، ص 16.
8- ينظر: الفصل الأول، المبحث الثالث، المطلب الأول الفرع الأول، البند الثاني، ص 53.
9- نصت الأسباب الموجبة لقانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل... تحديد مواعيد معينة لتقديم موازين المراجعة والحسابات الختامية والالتزام بمبادئ الموازنة (شفافية الموازنة ) وشمولية الموازنة ووحدة الموازنة وسنوية (الموازنة) عند تهيئة وتنفيذ الموازنة العامة الاتحادية والأمور المتصلة بها وبما يضمن تحقيق استقرار الاقتصاد الكلي والاستقرار المالي.....
10- ينظر: د.ليث كمال نصراوين المصدر السابق، ص 383، وينظر ايضاً: د.مازن ليلو راضي، اليقين القانوني من خلال الوضوح وسهولة الوصول الى القانون، مصدر سابق، ص15.
11- تم الحصول على هذه المعلومة بناءً على المقابلة الشخصية مع الأستاذ ( احمد سليم ضاري) مدير عام الدائرة القانونية في ديوان الرقابة المالية الاتحادي، تاريخ المقابلة 2024/8/19.
12- ينظر: د. محمد محمد عبد اللطيف مبدأ الامن القانوني، بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق جامعة المنصورة، العدد (36)، 2004، ص 108.
13- ينظر : د. علاء محي الدين مصطفى أبو احمد مبدأ وضوح النصوص القانونية في ضوء احكام القضاء الدستوري (دراسة مقارنة بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق، جامعة المنصورة، العدد (84)، يونيو 2023، ص139.
14- ينظر : د. مازن ليلو ،راضي اليقين القانوني من خلال الوضوح وسهولة الوصول الى القانون، بحث منشور في مجلة العلوم القانونية، كلية القانون جامعة بغداد مجلد (34) ، العدد الأول، 2019، ص 13.
15- ينظر : د. مازن ليلو راضي الأمن القانوني من خلال جودة وتحسين القانون، مصدر سابق، ص 42.
16- ينظر: د. علي احمد عباس الصياغة التشريعية واثرها في تطبيق القانون بحث منشور في مجلة الدراسات القانونية بيت الحكمة العدد (21)، 2007 ، ص56.
17- ينظر: سلام عبد الزهرة الفتلاوي المعايير العامة للصياغة التشريعية (دراسة مقارنة ، بحث منشور في مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية، كلية القانون، جامعة بابل السنة التاسعة، العدد (الرابع)، 2017، ص 96 .
18- ينظر : د. علاء محي الدين مصطفى أبو احمد مبدأ وضوح النصوص القانونية في ضوء احكام القضاء الدستوري دراسة مقارنة بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق، جامعة المنصورة، العدد (84)، يونيو 2023 ، ص139.
19- ينظر: أسامة طه حسين الأمن القانوني وأثره في تقييد السلطة العامة (دراسة مقارنة)، أطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية القانون جامعة بغداد 2020، ص12.
20- ينظر : د. محمد محمد عبد اللطيف مبدأ الامن القانوني، بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق جامعة المنصورة، العدد (36)، 2004 ، ص89.
21- محمد محمد عبد اللطيف مبدأ الامن القانوني، بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق جامعة المنصورة، العدد (36)، 2004 ص101.
22- ينظر : د. وليد محمد الشناوي، الامن القانوني ومبادئ سن القانون الجيد بحث منشور في مجلة البحوث القانونية والاقتصادية، كلية الحقوق جامعة المنصورة، العدد (56) ، 2014، ص 279-280.
23- ينظر: د. مازن ليلو ،ماضي، الامن القانوني من خلال جودة وتحسين ،القانون بحث منشور في مجلة الباحث العربي، الصادرة عن جامعة الدول العربية، المجلد (2)، العدد (2)، 2021 ص 35.
24- ينظر: د.عوض احمد الزعبي، المدخل الى علم القانون، ط1، اثراء للنشر والتوزيع، الأردن، 2010، ص 102 ، ينظر : د. عبد الباقي البكري وزهير البشير، المدخل لدراسة القانون مكتبة السنهوري بغداد، بلا سنة النشر، ، ص 120.
25- :ينظر : د. مازن ليلو ،راضي اليقين القانوني من خلال الوضوح وسهولة الوصول الى القانون، بحث منشور في مجلة العلوم القانونية، كلية القانون جامعة بغداد مجلد (34) ، العدد الأول، 2019 ص 17-18.