إذا كان المسلك الذي سلكه المشرع العراقي من خلال نصوص قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام، كانت غايته ترنو إلى تحقيق زيادة فاعلية الإدارة وسلطتها تجاه المرؤوس دون أن يقابله اعطاء ضمانات كافية للموظف تجاه هذه الفاعلية المعطاة للإدارة، حيث اشارت الي ذلك بوضوح الاسباب الموجبة لتشريع هذا القانون حيث جاء فيها: « نظراً للاثار السلبية المترتبة على العقوبات الباتة المفروضة بالطعن تمييزاً في القرار الصادر عن مجلس الانضباط العام أمام الهيئة العامة لمجلس شورى الدولة ، ولاعادة النظر في فئات الموظفين المشمولين بأحكام هذا القانون ولمنع الدستور تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن فقد شرع هذا القانون»، ولذلك كان لزاماً أن تتقيد سلطة الرئيس الإداري في توقيع أخطر ما يمكن تصور وقوعها على المرؤوس والمتمثلة في إنهاء خدمته .

ومن هنا تبرز أهمية التصدي لتلك الإشكالية لاسيما حالة إنهاء خدمة المرؤوس بقبول الاستقالة وبيان مدى سلطة الإدارة حيال ذلك، بالإضافة إلى سلطتها في فرض الاقصاء الوظيفي. وهذا ما سنحاول بيانه في النقاط الاتية  :-

أولا: سلطة الإدارة فى إنهاء خدمة المرؤوس بقبول الاستقالة.

دأبت مختلف التشريعات المقارنة على الاهتمام ببيان حقوق وواجبات الموظف أثناء حياته الوظيفية لضمان سير المرفق العام بانتظام واضطراد، ابتداءً من تعيينه في الوظيفة العامة، وصولًا إلى انتهاء خدمته ، ونظرًا إلى أن عادة الإنسان في التغيير ، وعدم الدوام، والاستمرار، فإنَّ العلاقة الوظيفية بين الموظف والإدارة كذلك هي ليست أبدية تطبيقاً لنص دستور جمهورية العراق لسنة 2005 الذي أكد على حرمة العمل القسري، ومن ثم لابد أن تنتهي هذه العلاقة الوظيفية من خلال عدة أسباب، أو تحقق وقائع معينة، ومن هذه الأسباب أن الموظف في لحظة ما وأثناء قيامه بمهام وظيفته، ولذلك يمكن أن يتقدم إلى جهة عمله بطلب إنهاء العلاقة الوظيفية التي تربطه مع الجهة الإدارية، وذلك من خلال استخدام حقه الذي كفلته مختلف التشريعات والمتمثل بالاستقالة من العمل، ومن هنا باتت الاستقالة من ضمن أسباب إنهاء خدمة الموظف، وهي سبب إرادي يعود إلى رغبة الموظف بترك الوظيفة العامة لأسباب يقدرها هو شخصيا (1).

ولذلك نصت المادة (35/ 1) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل على أنه " للموظف أن يستقيل من وظيفته بطلب تحريري يقدمه إلى مرجعه المختص" (2)، وما عبارة أن " للموظف أن يستقيل من وظيفته" ، إلا دليل واضح على الاعتراف الصريح من المشرع بحق الموظف في ترك الخدمة في الوقت الذي يحدده، دون انتظار لتحقق الأسباب الأخرى لإنهاء الخدمة، فالاستقالة حق مكتسب للموظف بنص القانون.

إلا أنه ولغايات تحقيق المصلحة العامة، ورغبة في التوفيق بين المصلحة العامة لجهة الإدارة وبين مصلحة الموظف الخاصة وممارسته لحقه في الاستقالة، فإن هناك شروطا، وضوابط، وأحكاماً خاصة بالاستقالة، سواء من حيث كيفية تقديمها، وحق الإدارة في ممارسة سلطتها بشأن هذه الاستقالة، وأنَّ هناك مُدَّة زمنية بعد قبول الاستقالة يقضيها الموظف في خدمة الإدارة يُلزم خلالها أن يستمر في تأدية مهام وظيفته حتى لا يؤدي انفصام العلاقة الوظيفية بينه وبين الجهة الإدارية فجأة إلى إلحاق الضرر بالمصلحة العامة (3).

وكان للفقه القانوني باغ في تعريف الاستقالة، فقد عرفت بأنها: «رغبة الموظف في ترك الخدمة بإرادته قبل بلوغ السن القانونية بسبب من الأسباب وتصبح سارية المفعول بقبول جهة الإدارة لها» (4)، وكذلك عرفت بأنها «الاستقالة يجب أن تكون نتيجة طلب مقدم من الموظف العام إلى جهة الإدارة يعرب عن رغبته في ترك الخدمة بصفة نهائية» (5)، في حين يرى البعض الاخر الاستقالة بأنها: رغبة الموظف في ترك خدمته بإرادته قبل بلوغ السن القانونية لأي سبب ، من الأسباب» (6).

وقضت محكمة النقض المصرية " بأن الاستقالة هي تعريف ينفرد به العامل بهدف إنهاء عقد عمله لدى صاحب العمل، وتتم ويلحق بها أثرها بمجرد تقديمها دون تعليق على قبول رب العمل لها، ولا يحول دون أعمال أثرها التأثير عليها بالحفظ من رب العمل أو قول صاحب العمل أن العامل مازال له بعد أن قدم استقالة ..." (7).

كما واشار القضاء الإداري العراقي إلى تعريف الاستقالة الوظيفية بنصه «ان الاستقالة بطلب الموظف هي تعبير عن ارادته بترك الخدمة وتبدأ بتقديم الطلب وتنتهي بصدور الامر بقبول الاستقالة، ويمكن أن يكون ذلك صراحة أو ضمناً ...» (8).

وفي رأينا نرى أن الاستقالة هي « طلب الموظف العام تركه العمل الوظيفي ولا ينتج أثره القانوني إلا بعد صدور قرار الإدارة بقبوله لضمان سير المرفق العام بانتظام واطراد» . من جانب آخر، فإن الاستقالة باعتبارها تصرفا قانونيا يفترض في جوهرها وجود مظهرا من مظاهر إرادة الموظف في اعتزال الخدمة في المرفق العام والتعبير عنها ثم قبول الجهة المختصة بقبول الاستقالة، وكما كان للقضاء الإداري دور في تعريف الاستقالة الوظيفية ،فكان له دور في ذكر أركانها، فقد ذهبت المحكمة الإدارية العليا المصرية في حكمها (إن طلب الاستقالة باعتباره مظهرا من مظاهر إرادة الموظف في اعتزال الخدمة، يجب أن يصدر برضا صحيح فيفسده ما يفسد الرضا من عيوب ومنها الإكراه أن توافرت عناصره) (9).

وإذا كانت الاستقالة هي من الحقوق المشروعة للمرؤوس، غير أنه بالمقابل لذلك؛ فإن علاقة المرؤوس بوظيفته لا تنقطع بمجرد تقديم الاستقالة، فمن المستقر عليه فقها وقضاء أن طلب الاستقالة المقدم من الموظف العام لا تنتج آثارها إلا بعد قبولها من الجهة الإدارية المختصة، كما لا تنتهى الخدمة الوظيفية إلا من تاريخ صدور القرار الإداري بقبول الاستقالة، وهذا ما به قضت محكمة النقض المصرية بأن " الاستقالة تصرف ينفرد به العامل بهدف إنهاء عقد عمله لدى صاحب العمل، ومن ثم يلحق بها أثرها لمجرد تقديمها دون تعليق على قبول رب العمل بها"(10).

حيث أن الاستقالة ليست عملا إداريا، من جانب الموظف العام فقط تنتهي به العلاقة الوظيفية، ولكنها تصرف إرادي صادر عن الموظف، ويعد سببا للقرار الإداري الصادر عن الإدارة بقبول الاستقالة، فهناك طلب استقالة ، وهناك قرار صادر عن الإدارة بقبول هذا الطلب تنتهي به العلاقة الوظيفية، ويلغي المركز القانوني للموظف المستقبل، لذلك وذهب رأي فقهي إلى القول بأنه: «من المسلم به أن سلطة البت في الاستقالة تعنى القبول كما تعنى الرفض، مما يعني بعبارة أخرى أن السلطة في قبول الاستقالة سلطة تقديرية لجهة الإدارة» (11).

ويشترط في الاستقالة أن تكون صريحة ومكتوبة، وهذا الشرط تم النص عليه في مختلف التشريعات الوظيفية، وذلك بهدف اثبات تقديم الاستقالة في حالة انكار المرؤوس بتقديمها (12)، وقد نص المشرع الفرنسي على هذا الشرط في طلب الاستقالة وذلك في المادة (32) من المرسوم رقم (309) الصادر في 14 فبراير الخاص ببعض اوضاع الموظفين وبقواعد انهاء الخدمة والتي تقابل الفقرة الأولى من المادة (131) من القانون الصادر عام 1946 بشأن نظام الوظيفة العامة الفرنسي، وهو ما اكد عليه المشرع الفرنسي في المرسوم الصادر عام 1986 في مادته (85)، حيث اشترط أن يكون طلب الاستقالة مكتوباً، وكذلك هو ما نص عليه قانون (84-53) الصادر في يناير 1984 ، حيث نصت المادة (96) على ضرورة أن يكون طلب الاستقالة مكتوباً (13).

وأشار المشرع المصري لهذا الشرط، ونص على اشتراط الكتابة في طلب الاستقالة، في قانون العاملين المدنيين الملغي، أما في قانون الخدمة المدنية رقم (81) لسنة 2016، لم ينص على هذا الشرط بشكل واضح، إلا أن اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري رقم (1216) لسنة 2017 قد نصت عليه في المادة (169) منه على أنه: «العامل أن يقدم استقالته من وظيفته كتابة ، ولا تنتهي خدمته إلا من تاريخ صدور قرار السلطة المختصة، أو من تقوضه بقبول الاستقالة»، أما إذا كان هذا الطلب بصورة شفوية فإنه لا يعتد به؛ لأنه يكون عديم الأثر (14).

أما في التشريع العراقي ، فأننا نجد أن المشرع العراقي لم يختلف عما استقر عليه المشرع المصري، فقد تضمنت أحكام الاستقالة شرط الكتابة؛ وذلك منذ أول قانون للخدمة المدنية رقم (103) لسنة 1931 ،الملغي وحتى آخر قانون للخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 النافذ، فقد نصت المادة (35 /1) منه على أنه: «للموظف أن يستقيل من وظيفته بطلب تحريري يقدمه إلى مرجعه المختص»؛ بمعنى أن يكون الطلب تحريريا، وعليه لا يعتد بالطلب الهاتفي، أو بما يطلقه الموظف من ألفاظ شفوية تعبر عن رغبته في الاستقالة.

ويترتب على الاستقالة بعض الآثار ومن أمثلة هذه الآثار عدم إفشاء الأسرار الوظيفية، حيث يلتزم الموظف بأن يكتم الأمور التي يطلع عليها بحكم وظيفته إذا كانت سرية بطبيعتها أو بموجب تعليمات تقتضى ذلك، ويظل هذا الالتزام قائما حتى بعد ترك الخدمة(15). وقد حدد المشرع المصري الحالات التي يعد فيها الموظف مستقلا بصورة ضمنية في نص المادة (98) من قانون رقم (47) لسنة 1978 ،الملغي، وفي نص طرحه على: «حالات الاستقالة الضمنية، وهي الانقطاع عن العمل أكثر من خمسة عشر يوما متتالية، والانقطاع عن العمل أكثر من ثلاثين يوما غير متصلة، والالتحاق بخدمة جهة أجنبية غير مرخص بها...»(16). إلا أنَّه يجدر الإشارة إلى أن أمر موضوع الاستقالة المشروطة، متروك لتقدير الإدارة، وهذا ما ذهبت إليه أحكام القضاء ، فإذا قدرت الإدارة وجود ما يمنع من قبول الاستقالة قبلتها بشروطها، وإذا قبلت الإدارة الاستقالة دون الاعتداد بشروطها كان القرار معيبا لمخالفته القانون، ولكن متى ما كان الشرط من شأنه أن يعطل سير المرفق العام، أو أن يتضمن نوعا من الاحتجاج على الإدارة، فمن حق الإدارة قبول الاستقالة دون التقيد بهذه الشروط لمنافاتها للصالح العام، الذي يجب أن يفضل عند تعارضه مع مصالح الأفراد.

أما في العراق فإن المتتبع لقوانين الخدمة المدنية المتعاقبة، والتي أخرها قانون الخدمة المدنية رقم (24) لسنة 1960 ،المعدل، يجد سكوت المشرع العراقي أيضا فيما يتعلق بموضوع الاستقالة المشروطة عدا الشرط الزمني المتعلق بموعد القبول مكتفيا بالنص على شرط تقديم طلب كتابي للاستقالة، وذلك ليقطع على الموظف من أن يتخذ من طلب الاستقالة ذريعة يلجأ إليها لتحقيق رغباته الوظيفية، أو أن يتخذها حجة للضغط على جهة الإدارة (17)، وفي الوقت ذاته اكدت لنا المحكمة الإدارية العليا في الكثير من قراراتها على أن عدم انتظام دوام الموظف لا يبرر اعتباره مستقبلاً مالم ينقطع عن الدوام لمدة تزيد على عشرة أيام (18). وبذلك قيدت من سلطة الإدارة في ما يُعد في جكم الاستقالة من الانقطاع عن العمل علما أن المشرع العراقي، لم يقرر هذا الشرط على نحو بات وصريح إلا أنه يمكن الأخذ به في ضوء القواعد العامة للقانون، وإن كان ذلك لا يغني عن النص عليه وادراجه ضمن الأحكام الخاصة بالاستقالة، وقد قضى مجلس الانضباط العام في هذا الشأن بضرورة أن تتم الاستقالة على مقتضى الشروط التي قرن بها الموظف طلبه، وإلا كان الأمر الصادر بقبول الاستقالة باطلاً.

وعلى أية حال يجب أن تكون الشروط التي تتعلق بها الاستقالة مشروعة داخلة في دائرة الوظيفة العامة وإلا فإن للإدارة رفض هذه الشروط، وقبول الاستقالة؛ إذ أن الشروط التي من شأنها تعطيل سير المرفق العام، أو التي يكون القصد منها الاحتجاج على تصرفات الإدارة تعد غير مشروعة، وغير مقبولة قانونا، ومن حق الإدارة قبول الاستقالة من دون الالتفاف إليها لتعارضها مع الصالح العام الذي يجب أن يرجح عند تعارضه مع مصالح الأفراد الخاصة. من جانب أخر، فإن المشرع العراقي في قانون الخدمة المدنية، رقم (24) لسنة 1960 المعدل، اهتم بتنظيم أحكام قبول الاستقالة من خلال النص صراحة على ضرورة البت في طلب الاستقالة، وبدا ذلك واضحا في نص المادة (35/2) منه إذ نصت بأنه: «على المرجح أن يبت في الاستقالة خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما ويعتبر الموظف منفكا بانتهائها إلا إذا صدر أمر القبول قبل ذلك»، ومن ثم فالبت في طلب الاستقالة هنا يكون إما بالقبول، ومن ثم يؤدي إلى فقدان المركز القانوني للمرؤوس بصفته موظفاً ويكون ذلك بقرار إداري صادر من الإدارة المختصة بقبولها ، (19) ، أو الرفض لطلب الاستقالة، فالإدارة تملك حق قبول الاستقالة أو حق رفضها إذا اقتضت مصلحة المرفق ذلك (20) ، وهذا ما ذهبت إليه الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة بقرارها الصادر بتاريخ 7 / 4 / 1996 ، بأن: «قبول استقالة الموظف من عدمه مسألة جوازية يخضع تقديرها لرئيس الدائرة» (21) ، والمعروف أن هذه السلطة التقديرية ليست مطلقة، وإنما تخضع لرقابة القضاء للتأكد من خلوها من التعسف وكما نظم مجلس الانضباط العام الحالات التي يعد فيها المرؤوس مستقيلاً، وذلك من خلال قرارها والذي جاء فيه «لدى التدقيق والمداولة وجد أن المدعي كان قد ترك الوظيفة منذ تاريخ 1993/2/28 فأخطرته الدائرة بلزوم العودة إلى الوظيفة بالكتاب الصادر بالعدد (1938) في (1993/3/15 ولم يباشر فيها رغم تبلغه بالكتاب المذكور وبتاريخ 2000/5/10 طلب من المدعي عليه اضافة لوظيفته اصدار القرار الإداري اللازم بأعتباره مستقيلاً من الوظيفة ثم اعقبه بطلب اخر يتظلم فيه من رفض الطلب الأول المؤرخ في 2000/5/28 فتم رفضه بالكتاب الصادر بالعدد (2520) في 2000/6/6 واقام الدعوى بتاريخ 00/6/29 2000 ظاعناً فيها بالقرار الأخير مما تكون اقامتها ضمن المدة القانونية قرر قبولها شكلاً وحيث أن المدعي عليه اضافة لوظيفته كان قد رفض اصدار الامر الإداري اللازم باعتبار المدعي مستقبلاً من الوظيفة لانقطاعه عنها منذ تاريخ 1993/2/28 والذي استمر حتى بعد صدور القانون رقم (1) لسنة 1999 والذي الغي بموجبه نص المادة (السابعة والثلاثون) من قانون الخدمة المدنية واحل محلها نصاً أعفى بموجبه دوائر الدولة من اخطار الموظف بلزوم الالتحاق بالوظيفة خلال المدة المذكورة فيه واعتبر مجرد انقطاع الموظف بما يزيد على عشرة أيام دون تقديمه معذرة مشروعة بمثابة الاستقالة من الوظيفة حيث نصت الفقرة (3) من المادة المذكورة المعدلة على أنه «يعد الموظف المنقطع عن وظيفته مستقبلاً اذا زادت مدة انقطاعه على عشرة أيام ولم يقدم معذرة مشروعة تبرر هذا الانقطاع وحيث النص المذكور يعتبر الاستقالة نافذة عند تحقق موجباتها بحكم القانون دون الحاجة إلى أي اجراء اخر مما يكون اعتبار المدعي مستقبلاً من الوظيفة نافذاً من تاريخ 1999/2/11... » (22) وبناءً على ما تقدم فإن المشرع العراقي قد الزم جهة الإدارة أن تبت في طلب الاستقالة خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما، كحد أقصى لقبول استقالة الموظف متى توافرت فيهـا شروطها، وإلا اعتبرت الاستقالة مقبولة ضمنيا بحكم القانون دون الحاجة إلى أن تعلن الإدارة بعدها قبول استقالة الموظف، وهذه قرينة قاطعة على إعلان الإدارة عن إرادتها بقبول الاستقالة، وهي قرينة تقررت لمصلحة الموظف، إلا أننا نرى أن المشرع كان من الملائم عدم تبني قرينة القبول الضمني للاستقالة، لما ينطوي عليه من عدم مراعاته لمصلحة المرفق العام، وضرورة سيره بانتظام واطراد، وكان من الأجدر بالمشرع العراقي أن يأخذ بقرينة الرفض الضمني، أي عد سكوت الإدارة بعد انقضاء المدة المحددة قرارا ضمنيا برفض طلب الاستقالة واعتبارها كأن لم يكن.

وفي الختام قد يثور تساؤل حول الطبيعة القانونية للاستقالة وما اذا كانت تعد حقاً للمرؤوس أم لا؟ الراي الغالب في هذا الشأن أن الاستقالة هي حق للمرؤوس في العمل الوظيفي، فمثلما كان دخوله للسلك الوظيفي بإرادته واختياره فأن من باب أولى الاستمرار فيها هي ايضاً مسألة جوازيه للمرؤوس، وعليه فلا يمكن أن يجبر على عمل لا يرغب الاستمرار فيه ، والا كان المتضرر الأول والأخير هو المرفق العام والذي يتطلب استمراره وديمومته بنشاط رغبة مرؤوسيه بالعمل الدائم والدؤوب وبكل أمانة، كما أن اجبار المرؤوسين الاستمرار في عمل لا يرغب فيه قد يصطدم مع كل النصوص الدستورية والقانونية والتي تنادي بحرية العمل.

ثانياً : - سلطة الرئيس الإداري في فرض العقوبات الاقصائية

كما تتجلى السلطة الرئاسية على شخص المرؤوس في احد أهم مظاهرها وذلك في حال فرض الاجراء الإقصائي الوظيفي، وذلك من خلال قطع علاقة المرؤوس بالوظيفة العامة اذ ما تبين أنه لا يتمتع بأحد الشروط أو كلها الخاصة بالوظيفة العامة، وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق في احدى قراراتها والذي جاء فيه " يقصى الموظف المعين لأول مرة اذا تخلف فيه شرط أو أكثر من شروط التعيين" (23) ، بعده احد اسباب قطع الرابطة الوظيفية قانوناً، وقد خولت التشريعات الوظيفة العامة آليات محددة خاصة بإبعاد الموظف من الوظيفة لسبب يتعلق بإحدى شروط توظيفه، ويكون ذلك إما بالاستبعاد النهائي من الصفة الوظيفية أو بإجراء تغيير معين يتناسب ومؤهلات المتقدم للوظيفة (24).

و يُعد الاقصاء الوظيفي مفردة حديثة التداول في تشريعات الوظيفة العامة، ولم تلتفت أغلب التشريعات الوظيفية العامة لوضع تعريف محدد ودقيق لمصطلح الإقصاء من الوظيفة العامة (25)، بل قصرت دورها على حصر الحالات أو الأسباب الموجبة له للوظيفة (26)، وهذا ما اتبعه بالفعل كلاً من المشرع المصري والمشرع العراقي، وبدوره حاول الفقه التصدي لوضع تعريفاً للإقصاء، ولعل من أهم تلك التعريفات التي قيلت في هذا الشأن أنه «قطع للصلة الوظيفية لأسباب التي يحددها القانون وهي ليست مخالفات تأديبة» (27) ، وكما عرفه البعض الآخر على أنه «استبعاد الموظف الذي يعين بموجب اوراق ومستمسكات مزورة» (28).

وقد حاولت المحكمة الإدارية العليا في العراق وضع تعريفاً للإقصاء الوظيفي بقولها أنه: «... الإجراء الإداري الذي يترتب على فقدان المتقدم لأحد شروط التعيين لأول مرة حسب مقتضى المادة (الثانية) والستين) من قانون الخدمة المدنية... » (29).

وبالرجوع إلى التشريعات الوظيفية المقارنة وموقفها من الاقصاء الوظيفي، حيث نجد أن المشرع المصري قد اشار اليه بموجب المادة (69) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 ، والتي اشارت إلى الاسباب أو حالات اقصاء الموظف من خدمته ومن بين تلك  الأسباب حال اذ ما فقد الموظف للجنسية المصرية أو انتفاء شرط المعاملة بالمثل بالنسبة لرعايا الدول الأخرى أو عدم اللياقة الصحية (30) ، وكذلك في حال ما إذا حكم عليه بعقوبة جناية أو بعقوبة مقيدة للحرية عن جريمة مخلة بالشرف أو الأمانة أو تفقده الثقة والاعتبار (31)، إلا أنه يلاحظ أن المشرع المصري لم يستخدم مصطلح الاقصاء واستخدم مصطلح الإنهاء بدلاً منه للدلالة على ابعاد الموظف من خدمته في حالات أو أسباب محددة على سبيل الحصر (32). أما المشرع العراقي فمن جانبه ورغم أنه استخدم مصطلح الإقصاء بدلاً من مصطلح الإنهاء في قانون الخدمة المدنية العراقي رقم 24 لسنة 1960 المعدل، إلا أنَّه لم يضع تعريفا له محددا بل اقتصر على تحديد أثره وأوجب على الإدارة إتباعه حال فقدان إحدى شروط التوظيف حيث نصت المادة (62) منه على أنه إذا ثبت بان شروط التوظيف المنصوص عليها في المادتين (7و8) من هذا القانون لم تكن متوفرة كلها أو قسم منها في الموظف عند تعيينه لأول مرة يجب إقصاؤه بأمر من سلطة التعيين أما إذا زال المانع القانوني للتوظيف ولا يوجد سبب آخر لأقصائه، يجوز بقاؤه في الخدمة على أن لا تحتسب المدة غير المستكملة للشروط خدمة لغرض هذا القانون (33) ، وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق في احدى قراراتها والذي جاء فيه« يقصي الموظف المعين لأول مرة اذا تخلف فيه شرط أو أكثر من شروط التعيين» (34). والامر الذي لابد من الاشارة اليه أن خارج الشروط التي نصت عليها المادة أعلاها لا يمكن للرئيس الإداري أن يتعد حدود سلطته التقديرية، وذلك بإضافة شروط أخرى لإقصاء المرؤوس من وظيفته ودون أن تكون مرتكزة على اساس قانوني سليم (35)، احتراماً للمراكز القانونية المكتسبة من هذه الوظيفة وماترتب عليها من حقوق وواجبات.

ولذلك فإن الإقصاء الوظيفي من حيث طبيعته القانونية يُعد قرارا إداريا يجب أن يصدر من السلطة المختصة بالتعيين لإخلال الموظف بشروط التوظيف (36)، فمتى توافرت في الإقصاء الوظيفي شروط صحة وعناصر القرار الإداري أصبح بالإمكان تنفيذه طبقًا للقواعد العامة (37)، وهذا ما يتفق مع ما نص عليه المشرع العراقي في قانون الخدمة المدنية العراقي رقم 24 لسنة 1960 المعدل (38) ، ويظهر هذا جلياً عندما حظر القانون على الموظف الجمع بين وظيفتين أوالجمع بين راتبين خلافاً لأحكام القانون، استناداً للمادة (1/5) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991) المعدل (39). والمادة (1/53) من قانون الخدمة المدنية العراقي المعدل (40) ، كالمتقاعد العسكري قد اخفى أنَّه متقاعد وتم تعيينه بأحدى دوائر الدولة بتعيين دائمي، اذ ما تم العلم به فأن الاجراء الصحيح بحقه هو أقصائه من الوظيفة مع استرداد المبالغ التي تم تسلمها من الجهة التي عمل فيها وذلك لمخالفته النصوص القانونية . وكذلك قرار مجلس الوزراء رقم (200) لسنة 2010 الذي أكد على وجوب إتخاذ الإجراءات القانونية ضد الموظفين الذين عينوا بناءً على شهادات دراسية مزورة بإقصائهم فورا من الوظيفة العامة وإزالة جميع الآثار المترتبة على قرار التعيين بما في ذلك استرجاع جميع الرواتب والمخصصات التي تقاضوها خلافا للقانون وإحالتهم إلى المحاكم المختصة (41). كما واكدت على ذلك محكمة القضاء الإداري في العراق في احد قرارتها حيث اشارت " ... أن المدعي قدم وثيقة مزورة تتضمن حصوله على شهادة البكالوريوس وبذلك يكون المعني فاقدا لشرط من شروط التعيين المنصوص عليها في المادة (7) و (8) من قانون الخدمة المدنية  " (42). وعليه، فإن مصطلح الإقصاء على النحو السابق بيانه يُعد مفردة لها دلالتها وتميزها من العقوبات الانضباطية المنهية للرابطة الوظيفية كالعزل والفصل الواردة بقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 ،المعدل، وبهذا نرى أن المشرع العراقي كان موفقا باختياره لمصطلح الإقصاء للدلالة على إبعاد الموظف في حالة إخلال الموظف بشروط التعيين، ولهذا جاء توظيفه لهذا المصطلح بين طيات قانون الخدمة المدنية سليماً مما انعكس إيجابًا على إبرازه وتميزه من العقوبات الانضباطية المنهية للرابطة الوظيفية كالعزل والفصل، إذ أصبح في معنى متميز من غيره من الإجراءات الإدارية أو العقوبات الانضباطية. فمن الناحية الأولى، فإنَّ الفصل يُعد عقوبة انضباطية (43) ، بينما الإقصاء ليس عقوبة انضباطية وإنما يُعد إجراء إداري يترتب بسبب تخلف شروط التوظيف، للحد الذي وصف بأنه فصل من الخدمة بغير الطريق الانضباطي (44) ، ومن ثم فأسباب الفصل لا ترتبط بالتعيين بعكس الاقصاء التي يدور وجودا وعدماً حول شروط التعيين، هذا بجانب أن الموظف المقصي من الوظيفة العامة يمكنه العودة للوظيفة ثانية عند اكتمال الشروط الواجبة قانوناً، وهذا الأمر يتفق مع حالة الموظف الذي يفصل لأول مرة (45) ؛ إذ أتاح له قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم (997) لسنة 1978 من حق العودة للوظيفة العامة في حال عدم وجود ما يمنع ذلك قانوناً (46)، وتنعدم إمكانية عودة الموظف المقصي للوظيفة العامة في حال انعدام الشروط الواجب توفرها للتوظيف تماما، وهو ما يتفق والنتيجة التي تترتب على فصل الموظف من الوظيفة للمرة الثانية بحسب ما نص على ذلك قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي(47)، إلا في حالة صدور قانون للعفو العام يشمل بموجبه الموظف المفصول، إذ يتسنى له العودة للوظيفة العامة ثانية, أما الموظف المقصي لا يمكنه الاستفادة من قانون العفو العام، هذا بالإضافة إلى أن الاقصاء يستتبع إرجاع المبالغ التي أخذها الموظف بغير وجه حق وعدم حساب المدة (غير مستكملة الشروط ) خدمة مع إحالته للمحاكم المختصة. أما الموظف المفصول لأول مرة فلا تسترد منه أنصاف الرواتب التي استلمها أثناء مدة سحب اليد في حال الحبس (48). ومن الناحية الثانية، يمكن تمييز الإقصاء عن العزل من عدة زوايا أهمها أن العزل يُعد عقوبة نهائية تصدرها السلطة الانضباطية بعد استيفاء الضمانات والإجراءات المحددة قانونا حال ارتكاب الموظف للمخالفات التي بلغت حدا من الجسامة (49)، ويترتب عليه إنتهاء علاقة الموظف بالدولة تماما (50) ، ولذلك فإن العزل عقوبة انضباطية نهائية ولا يجوز إعادة توظيف المعزول في دوائر الدولة والقطاع العام (51) ، ولا يمنع من استحقاقه الحقوق التقاعدية، بينما الإقصاء الوظيفي هو إجراء إداري يحمل معنى الجزاء لكل من أخل بشروط التوظيف وعليه إرجاع المبالغ التي أخذها بغير وجه حق، وعدم احتساب المدة غير مستكملة الشروط خدمة لأغراض هذا القانون وإحالته للمحاكم المختصة بالسرعة الممكنة، وبهذا لا يمكن للمرؤوس المقصي من وظيفته أن يطالب بالاستفادة من الخدمة الوظيفية مهما طالت از ما تم اعادة تعيينه أو توظيفيه مرة أخرى كون أن تعيينه كان مخالفاً للقواعد القانونية(52).

وبناءً عليه، فإنه حتى يتم اقصاء المرؤوس من الوظيفة العامة من قبل الرئيس الإداري يكون في حال عدم توفر الشروط التي أوجبها المشرع لدخوله السلك الوظيفي لأول مرة، ومن ثم يكون الإقصاء واجبًا يتم اللجوء إليه من قبل السلطة المختصة بالتعيين.

ويتضح لنا ايضاً مما سبق، أن الإقصاء يُعد في حقيقته اجراء ملزم أوجبه المشرع على السلطة الرئاسية المختصة بالتعيين يحب عليها إتخاذه حيال الموظف الذي فقد أحد شروط شغل الوظيفة العامة الوارد ذكرها في تشريعات الوظيفة العامة، ومن ثم يحق له عوداً عن بدء التقدم للوظيفة ذاتها أو غيرها حال زوال السبب الموجب للإبعاد شريطة توفر كافة الشروط الأخرى التي استوجبها القانون.

______________

1-  د. ماهر صالح علاوي الجبوري مبادئ القانون الإداري، ، دار الذاكرة للنشر والتوزيع بغداد 2022 ، ص 125.

2-  يُنظر نص المادة (1/35) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

3 - د. محسن خليل ، القضاء الإداري اللبناني، طا، دار النهضة العربية ، بيروت، 1985، ص112.

4- د. سليمان محمد الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، ط 2 ، دار الفكر العربي، القاهرة، 1972 ، ص122.

5- د. محمد عبد الحميد أبو زيد، دوام سير المرافق العامة (دراسة مقارنة)، ط 2 ، دار النهضة العربية ، القاهرة 1998، ص89.

6- د. طعيمة الجرف القانون الإداري، مكتبة القاهرة ، القاهرة، 1973 ، ص 323.

7- حكم المحكمة الإدارية العليا المصرية في الطعن رقم 496 لسنة 45ق الدائرة الثانية جلسة 2001/5/5 ،وذلك الطعن 12/ 11 / 2011، ج 3، ص 136 ويراجع في ذلك نقض رقم 113 لسنة 2015 ، مجموعة المكتب الفني، هيئة قضايا الدولة، ص 253.

8-  يُنظر حكم مجلس الانضباط العام المرقم (2005/4) والصادر في 2005/3/30. أشار إليه: صباح صادق جعفر الانباري ، ط 1، 2008 ،ص101.

9-  مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية المصري العليا في خمسة عشر عاما المرقم (580) ص 142 . والمنشورة على شبكة قوانين الشرق الالكترونية ، المصدر الالكتروني السابق.

10- أحمد حسن البرعي، الوسيط في القانون الاجتماعي، ج 2، دار النهضة العربية القاهرة، 2003، ص 0785 مجموعة المبادئ التي قررتها محكمة النقض السنة الخامسة، العدد الثاني، الشركة المصرية للطباعة ص 230. أشار إليها :

11- د. زكي محمد النجار، أسباب انتهاء الخدمة للعاملين بالحكومة والقطاع العام، دار الفكر العربي، القاهرة، 1986، ص128.

12-  د. محمد أنس قاسم جعفر، مبادئ الوظيفة العامة وتطبيقاتها على التشريع الجزائري، ديوان المطبوعات الجامعية، الجزائر، 1984 ، ص 140.

13 - د. شريف يوسف خاطر، الوظيفة العامة (دراسة مقارنة )، دار الفكر والقانون للنشر والتوزيع المنصورة ،2011 ، ص198.

14-  يُنظر نصوص المواد (169_ 171) من اللائحة التنفيذية لقانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 النافذ، وينظر نص المادة (97) قانون العاملين المدنيين المصري رقم (47) لسنة 1978 الملغي، والتي جاء فيها بأنه: (للعامل أن يقدم استقالته من وظيفته وتكون الاستقالة مكتوبة ...).

15- د. محمد عبد الله الحراري أصول القانون الإداري الليبي ، ط 1 ، منشورات المكتبة الجامعة، ليبيا، 2006،ص 451.

16-  يُنظر نص المادة (98) من قانون العاملين المدنيين في الدولة المصري رقم (47) لسنة 1978 الملغي .

17-  وهذا ما اكدت عليه المادة (1/35) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

18- قرار المحكمة الإدارية العليا في العراق المرقم 147/ قضاء موظفين / تمييز /2020 في 2020/7/22، أشار إليه: قرارات مجلس الدولة وفتاواه لعام 2020 ، مصدر سابق، ص 290 وما بعدها.

19- أفتى مجلس شورى الدولة بقراره المرقم 2911/94 في 2011/10/5 ، بأنه "عد الموظف مستقبلاً يؤدي إلى فقدان مركزه القانوني كموظف"، أشار إليه : قرارات وفتاوي مجلس شورى الدولة لعام 2011 ، مطبعة الوقف الحديثة، بغداد، ص192.

20- يُنظر نص المادة (2/35) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل. وكان لمجلس قيادة الثورة (المنحل) رأي آخر في هذا الشأن، في قراره المرقم (521) في 1983/1/1 والذي جاء فيه ( لا تقبل استقالة الموظف العراقي المعين في دوائر الدولة والقطاعين الاشتراكي والمختلط قبل مضي عشر سنوات على خدمته الفعلية في تلك الدوائر ) ، القرار مشار اليه على موقع القوانين والتشريعات العراقية الالكتروني: wiki.dorar-aliraq.net. ولعل هذا القرار من القرارات الصائبة في حينها وذلك لقلة الموظفين، بغية الحفاظ على استقرار النظام الوظيفي.

21-  قرار الهيئة العامة في مجلس شورى الدولة اشارت اليه أسماء عبد الكاظم مهدي العجيلي، حرية الموظف العام في التوقف عن العمل، بحث منشور على الموقع الالكتروني: https://almerja.net تاريخ الزيارة 2023/3/26 في 11:45 مساءً.

22- يُنظر قرار مجلس الانضباط العام المرقم بالعدد 2000/125 في 00/8/20 2000، منشور في مجلة العدالة ، وزارة العدل ، العدد الثالث، 2001، ص 126 وما بعدها.

23- قرار المحكمة الإدارية العليا في العراق المرقم 55/54/ قضاء موظفين / تمييز /2014 في 2015/2/19. أشار إليه القاضي لفتة هامل العجيلي قضاء المحكمة الإدارية العليا للسنوات (2016-2017 )، ص156.

24- ثامر محمد رخيص حسين العقوبات الانضباطية وأثرها في الحد. من المخالفة الانضباطية في الجامعات العراقية ، دراسة مقارنة رسالة ماجستير، كلية القانون والعلوم السياسية جامعة الكوفة، 2012 ، ص21.

25-  میثم غادم جبر المحمودي، حق الإضراب بين الحظر والإباحة ( دراسة مقارنة)، دار الفكر والقانون, القاهرة، 2016م، ص20.

26-  حيث يعد من أكثر الأسباب شيوعا لحالات الاقصاء من الوظيفة العامة تتعلق بالمخالفات الحاصلة في شروط التوظيف وتتعلق بتقديم شهادة مزورة بالمقام الأول، وتقديم محررات أخرى قد تكون مزورة وفي المقام الثاني تتعلق بالعمر أو بغير ذلك من شروط التوظيف". ينظر : خضير عباس حمزة الكاسمي، الإقصاء الوظيفي في القانون العراقي (دراسة مقارنة )، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة بابل، 2017 م ، ص36.

27- د غازي فيصل مهدي فصل الموظف المنقطع عن الدوام ، مجلة التشريع والقضاء ، العدد الأول، شباط آذار، 2009 ، ص288. ود. محمد ماجد ياقوت الدعوى التأديبية دار الجامعة الجديدة, الإسكندرية, 2007, ص 313.

28- د. محمد ابراهیم شرح قانون نظام العاملين في الدولة، ط1، منشاة المعارف، الاسكندرية، 1995، ص 439.

29- قرار المحكمة الإدارية العليا في العراق ذي الرقم 40 قضاء موظفين تمييز /2014 في 19/2/2015 ، منشور في قرارات مجلس الدولة لسنة 2015، ص 289.

30- يُنظر نص المادة (4/69) من قانون الخدمة المدنية المصري رقم (81) لسنة 2016 النافذ.

31-  يُنظر نص المادة (9/69) من القانون ذاته.

32-  وقد اتبع المشرع الإماراتي ذات النهج لنظيره المصري ؛ فلم يستخدم قانون الخدمة المدنية لفظ الاقصاء، وقد وقد أشار إلى أسباب انتهاء خدمة الموظف لفقدانه بعض الشروط التي استوجبها القانون في الموظف العام بالفقرات (2 و 4 و 5) من المادة (90) من قانون الخدمة المدنية في الحكومة الاتحادية الإماراتية رقم (21) لسنة2001  .

33- يُنظر نص المادة (62) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

34-  يُنظر قرار المحكمة الإدارية العليا في العراق المرقم 273 / قضاء موظفين تمييز /2013 في 2015/3/27. أشار إليه القاضي لفتة هامل العجيلي، قضاء المحكمة الإدارية العليا، مصدر سابق، ص221.

35- وهذا ما اكده مجلس الدولة العراقي في قراراه المرقم 180/ انضباط / تمييز / 2008 ، والذي جاء فيه" يعد تعيين الموظف صحيحاً ويستحق رواتبه كاملة إذا كان الموظف مستوفياً لشروط التعيين القانونية وأن تخلف شرطاً مضافاً . أ من قبل الإدارة ... لأن هذا الشرط يتعارض ومبدأ المساواة في تولي الوظائف العامة ". يُنظر قرارات وفتاوى مجلس شورى الدولة لعام 2008 ،  ص 465.

36-  ينظر نص المادة (62) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل. وهذا ما أكده المشرع الإماراتي في المادة (90) في الفقرات (2،4،5) من قانون الخدمة المدنية في الحكومة الاتحادية الاماراتي رقم (21) لسنة 2001 ، ونص المادة (4/101) من المرسوم بقانون اتحادي رقم (11) لسنة 2008 المعدل، حيث أشار إلى أن أسباب انتهاء الخدمة هي قرارات إدارية ايجابية تصب في مصلحة الوظيفة تبحث في أسباب انتهاء خدمة الموظف عند فقدانه شروط الوظيفة العامة وإبعاده منها.

37-  خضير عباس حمزة الكاسمي، الإقصاء الوظيفي في القانون العراقي (دراسة مقارنة )، رسالة ماجستير، كلية القانون جامعة بابل، 2017   ، ص33 وما بعدها.

38-  يُنظر نص المادة (62) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل.

39-  نصت المادة (5) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي على يحظر على الموظف ما يأتي: اولاً: الجمع بين وظفيتين بصفة اصلية أو الجمع بين الوظيفة وبين أي عمل آخر ألا بموجب أحكام القانون».

40- نصت المادة (1/53) من قانون الخدمة المدنية العراقي رقم (24) لسنة 1960 المعدل على« لا يحق للموظف أو المستخدم أن يتقاضى راتبين عن وظيفتين في وقت واحد أو مخصصات عن اللجان أو الاعمال التي تعتبر جزء أمن واجبات وظيفته... ».

41- يُنظر قرار مجلس الوزراء العراقي رقم (250) لسنة 2010، والمنشور على موقع وزارة العدل العراقية الالكتروني: www.mg.gov.iq تاريخ وقت الزيارة 115 صباحاً، في 2023/2/16.

42- قرار محكمة القضاء الإداري في العراق رقم (64) في (18/5/2011 . يُنظر قرارات وفتاوى مجلس الدولة لسنة 2011، ص318.

43- ينظر نص المادة (8 سابعاً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل قرار الهيئة العامة لمجلس الدولة رقم 333 / انضباط تمييز / 2006, ضمن قرارات وفتاوى مجلس شورى الدولة لسنة 2006، ص 559 -  560 .

44- د. خالد رشيد علي، فصل الموظف العام وعزله وأثرهما في إعادة توظيفه بين الحظر والإباحة، بحث منشور في مجلة جامعة تكريت للعلوم القانونية المجلد 7، العدد 28 السنة 2015، ص 122.

45- وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق بقرارها المرقم 639 / انضباط تمييز / 2012 والصادر في 2013/5/26 والذي جاء فيه الفصل من الوظيفة عقوبة انضباطية يعاد الموظف المفصول بعد انقضائها أو انتهاء مدة محكوميته إلى الوظيفة " أشار إليه القاضي لفتة هامل العجيلي، قضاء المحكمة الإدارية العلياء مصدر سابق، ص 330.

46-  ينظر نص الفقرتين (1و2) من البند (ثالثاً) من قرار مجلس قيادة الثورة (المنحل) رقم 997 في 7/30/ 1978, والتي نصت على انه ... ( ثالثا - 1 - يعتبر المحكوم عليه من العاملين في الدولة أو القطاع الاشتراكي موظفاً كان ام عاملا مفصولا من الخدمة العامة خلال مدة بقائه في السجن. 2 – يعاد المحكوم عليه من العسكريين ورجال الشرطة والموظفين والعمال والمستخدمين إلى الخدمة العامة بعد خروجه من السجن الا اذا فقد شرطا من شروط التعيين، ولا يحرم من تولي الخدمات العامة بشكل نهائي واذا وجد مانع من اعادته إلى العمل الذي فصل منه، فيعين في عمل آخر في الدولة أو القطاع الاشتراكي ...) . والمنشور على موقع وزارة العدل العراقية الالكتروني : www.mg.gov.iq تاريخ وقت الزيارة 3:15صباحاً، في 2023/2/20.

47- ينظر نص المادة (8/ نامداً (ج) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

48- خضير عباس حمزة الكاسمي المصدر السابق، ص 23 وما بعدها.

49- ثامر محمد رخيص حسين العقوبات الانضباطية وأثرها في الحد. من المخالفة الانضباطية في الجامعات العراقية ، دراسة مقارنة رسالة ماجستير، كلية القانون والعلوم السياسية جامعة الكوفة، 2012  ، ص 22.

50-  وهذا ما اكدته المحكمة الإدارية العليا في العراق بقرارها المرقم 40 قضاء موظفين تمييز / 2014 في 2/19/2015، والذي جاء فيه يعاقب الموظف بالعزل اذا ارتكب فعلاً يجعل بقائه في الوظيفة مضراً بالمصلحة العامة "، يُنظر القاضي لفته هامل العجيلي، قضاء المحكمة الإدارية العليا، مصدر سابق، ص 148.

51-  ينظر نص المادة (8/ نامداً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام العراقي رقم (14) لسنة 1991 المعدل.

52- ينظر قرار مجلس شورى الدولة المرقم 2015/18 بتاريخ 2015/2/17 والذي جاء فيه في البند الأول منه فأنه لا يمكن أن تحتسب المدة التي قضاها الموظف في الوظيفة العامة والتي انقطعت أو انتهت بالاقصاء اذا ما تم اعادة توظيفه أو تعينه وذلك حسب ما ورد في الشطر الأخير من المادة (62) من قانون الخدمة المدنية .... والمنشور على موقع وزارة العدل العراقية الالكتروني : www.mg.gov.iq تاريخ وقت الزيارة 1،45 صباحاً، في .2023/2/28