تسجيل الدخول

تسجيل

مفهوم الاستيلاء الإداري على الحد الأعلى للملكية الزراعية

المؤلف:  احمد عبد الأمير عبد الرب

المصدر:  الرقابة الإدارية على التصرفات في الأراضي الزراعية

الجزء والصفحة:  ص 180-186

2026-09-19

50

يعرف الاستيلاء وفقا لمفهوم قانون الإصلاح الزراعي بانه : " إجراء من شانه نقل ملكية الأراضي الزراعية التي تزيد عن الحد الأعلى والأموال المنقولة وغير المنقولة الأخرى التي ينص عليها القانون من الملاك إلى الدولة (1) ، فهو ذو اثر دائمي من حيث الأصل ويعني الخطوة التمهيدية التي تسبق عملية التوزيع، وبموجبه تستولي الحكومة على القدر الزائد من المساحة عن الحد المسموح به قانوناً (2) ، وبهذا يختلف مفهوم الاستيلاء وفق نصوص قانون الإصلاح الزراعي عن مفهوم الاستيلاء المؤقت وفق القوانين الأخرى كقانون الاستملاك (3)، الذي يعرف بأنه: " الإجراء الذي تتخذه الإدارة للسيطرة على أموال الأفراد عقارية كانت أم منقولة من دون رضاهم لاستعمالها في إشباع حاجات مستعجلة ووقتية ذات مساس مباشر بالمصلحة العامة (4)، وقد يتشابه مع الاستملاك في إنَّ كلاهما يتضمن نقل ملكية الأفراد إلى الدولة، إذ يعرف الاستملاك بأنه: عملية تتم بمقتضاها نقل ملكية عقار مملوك لاحد الأفراد إلى شخص عام بقصد المنفعة وبنظير تعويض عادل(5) ، أو انه حرمان مالك العقار من ملكه جبراً للمنفعة العامة نظير تعويضه عما يناله من ضرر (6)، والحقيقة فانهما مختلفين في جملة أمور، فالاستيلاء هنا يباشر من جهة إدارية مختصة وبصورة جبرية على إرادة الأفراد الخاضعين للاستيلاء، بينما نجد إنَّ الاستملاك قد يكون قضائياً أو رضائياً أو إدارياً (7)، ومن جهة أخرى يختلفان من حيث التعويض ، فالاستيلاء يجري حاليا سواء في العراق أم في مصر من دون مقابل(8)، في حين نجد إنَّ الاستملاك لا يقع إلا مقابل تعويض عادل، وكذلك يختلفان من حيث الغاية، إذ غاية الاستيلاء بالدرجة الأساس الاستيلاء على ما جاوز الحد الأعلى، ألا انه في حالات معينة يجوز الاستيلاء على الأرض الزراعية حتى مع عدم تجاوز الحد الأعلى مقابل تعويض نقدي أو عيني ويقع ذلك على الأراضي التي تتخلل أراضي الإصلاح الزراعي (9)، وبهذا المعنى قد يقترب من مفهوم الاستملاك، والجدير بالذكر إنَّ الأصل في الاستيلاء أنه دائمي، إلا أنَّ هناك حالة يكون فيها الاستيلاء مؤقت (10) وبحكم القانون، وهي الحالة المنصوص عليها في قانون إعادة تنظيم الملكية في مشاريع الاستصلاح رقم (42) لسنة 1978.
وقد أخذت قوانين الإصلاح الزراعي في كل من العراق ومصر بمبدأ تحديد ملكية الأراضي الزراعية، إلا أنَّ هذه القوانين اختلفت في تحديد الحد الأعلى للملكية حسب متطلبات كل دولة من حيث الكثافة السكانية أو مقدار الأرض الصالحة للزراعة وغيرها من العوامل (11) ، ففي مصر مر النص على حد اعلى للملكية بمراحل، فعند بداية صدور قانون الإصلاح الزراعي رقم (178) لسنة 1952 المعدل تحددت الملكية الزراعية الفردية بمائتي فدان كحد اقصى، ومن ثم أضاف المشرع المصري بمقتضى القانون رقم (24) لسنة 1958 أحكاماً جديدة تتعلق بالحد الأعلى لملكية الأسرة، إذ جعل الحد الأقصى لها ثلاثمائة فدان (12) ، ومن ثم تحددت فيما بعد بمائة فدان بموجب القانون رقم (127) لسنة 1961 (13) ، الذي اغفل النص على ملكية الأسرة، مما أثير خلاف في الفقه المصري بشأن الأغفال إنَّ كان عمداً أو سهواً، إلا أن غالبية الفقه المصري يتفق على عدم وجود حد لملكية الأسرة (14)، وبصدور القانون (50) لسنة 1969 أعيد النص على الحد الأقصى لملكية الأسرة إذ اصبح الحد الأعلى لملكية الفرد من الأراضي الزراعية (خمسين فداناً وللأسرة (بمائة) فدنا (15)، وبهذا يختلف القانون المصري عن القانون العراقي الذي اكتفى بتحديد ملكية الفرد من دون الأسرة.
قد أورد المشرع المصري ستة استثناءات على الحد الأقصى (16)، فرضت بصورة مباشرة لأهداف اجتماعية واقتصادية أو غير مباشرة فرضتها اعتبارات قانونية (17)، ومن هذه الاستثناءات ما مقرر لمصلحة الشركات والجمعيات العاملة باستصلاح الأراضي الزراعية ومنها للشركات الصناعية، وأخرى للجمعيات الزراعية العلمية، وللجمعيات الخيرية، فضلاً عن استثناء مقرر لمصلحة الدائن الراسي عليه المزاد، وأخيراً استثناء مقرر لمصلحة الوقف (18) .
أما في العراق، وبصدور أول قانون للاصلاح الزراعي وهو القانون رقم (30) لسنة 1958 (الملغى)، فقد حددت الملكية الزراعية بمساحة (الفي) دونم للفرد في الأراضي الديمية (والف) دونم للفرد في الأراضي السيحية أو التي تسقى بالواسطة، وهذا ما نصت عليه المادة (الأولى) من القانون (الملغى) بقولها: " لا يجوز إن تزيد مساحة الأراضي المملوكة لشخص أو المفوضة له بالطابو أو ممنوحة له باللزمة عن (1000) دونم من الأراضي التي تسقى سيحا أو بالواسطة أو (2000) دونم من الأراضي التي تسقى ديماً، وعند الجمع بين النوعين يكون الدونم الواحد من النوع الأول مقابلاً لدونمين من النوع الثاني ...."، وبصدور قانون الإصلاح الزراعي (النافذ) رقم (117) لسنة 1970 خُفض الحد الأعلى للملكية الزراعية للفرد تبعاً لخصوبة الأرض وقابليتها للزراعة وطريقة ريها ونوع المحصول وموقع الأرض(19)، وهذا ما قضت به المادة (الثانية) من هذا القانون وفقاً للمعايير المذكورة(20)، وقد أجاز القانون تخفيض الحد الأعلى للملكية بالنسبة للاراضي القريبة من مراكز التسوق إلى حد النصف من الحدود المشار إليها (21).
ومن جانب آخر فقد أورد قانون الإصلاح العراقي النافذ استثناء وحيداً على الحد الأعلى وهو استثناء المساحات المغروسة بالنخيل والأشجار منذ مدة لا تقل عن خمس سنوات(22)، وهذا خلافاً لقانون الإصلاح الزراعي العراقي (الملغى) الذي اخذ بالاستثناءات الواردة بالقانون المصري (23).
ولا نغفل عن التطرق إلى مسألة هامة وهي كيف تتحقق الإدارة من أن ملكية الفرد الزراعية تجاوزت الحد المسموح به قانوناً؟ وكيف تحقق دوائر التسجيل العقاري من ان التصرف المطلوب تسجيله أو شهره يؤدي إلى زيادة الحد الأعلى؟ فاذا كانت العملية يسيرة نوعاً ما في بداية تطبيق القانون بالإقرار الذي أوجبته قوانين الإصلاح الزراعي في كل من العراق ومصر على مالكي الأراضي الزراعية، إذ ألزمتهم بتقديم بيان تفصيلي بمقدار المساحات التي تزيد عن الحد الأعلى(24)؛ كي تتخذ الإجراءات الإدارية بالاستيلاء على تلك المساحات، إلا أنَّ العملية ليست بهذه البساطة في الوقت الحاضر، أي بالنسبة للزيادات المستجدة في المساحة التي تنشأ عن التصرفات القانونية كالبيع، والحقيقة هي ان قوانين التسجيل العقاري في العراق أو مصر لم تتطرق إلى حلول لهذه المسألة، ففي مصر عالجت المنشورات الصادرة عن وزارة العدل ذلك، اذ تتحقق دوائر الشهر العقاري بواسطة الإقرار الواجب تقديمه من المتصرف إليه، الذي يتضمن مقدار الأراضي التي يمتلكها في كل أنحاء مصر، فاذا تبين بأن الأراضي الواردة في الإقرار مضافاً إليها التصرف الجديد تزيد الحد الأعلى، وجب الامتناع عن اتخاذ أي إجراء والتأشير على الطلب بأنه غير قابل الشهر، أما اذا تبين العكس فيجب أن ينصب في صلب المحرر بأن هذا التصرف لا يؤدي إلى زيادة الحد الأعلى للمتصرف إليه مع رفق الإقرار ويحفظ معه كمستند متمم له (25).
ولم نجد مثل هذه المعالجة في التعليمات التي صدرت تنفيذاً لقانون الإصلاح الزراعي العراقي أو قانون التسجيل العقاري، على الرغم من أنَّ المشرع أوجب في المادة (الخامسة) من قانون الإصلاح الزراعي تقديم هذا الإقرار، فالبيانات التي صدرت عن وزير الزراعة كانت بطبيعتها مؤقتة، ولم تعالج الحالات المستجدة ، وبهذا الصدد يرى الباحث إنَّ الإقرار حتى مع وجوده، فانه غير كافٍ لمعرفة مدى تجاوز الحد الأعلى، كون المشرع العراقي لم يحدد الحد الأعلى بحد واحد كما فعل المشرع المصري حينما حدد الحد الأعلى (بمائة فدان)، وإنما بحدود متفاوتة تبعاً لخصوبة الأرض وطريقة ريها ونوع الزراعة، ومن ثمة يتطلب معرفة الحد الأعلى إجراء الكشف الإداري من اللجان المختصة عند كل تصرف وهو أمر في غاية الصعوبة والتعقيد.
_____________
1- ينظر د. عبد الواحد كرم في الإصلاح الزراعي دراسة مقارنة لقوانين الإصلاح الزراعي في العراق وسورية ومصر، مطبعة الآداب في النجف الأشرف، 1972، ص 76.
2- ينظر عبد الرحمن نورجان، مصدر سابق، ص 104 ، وينظر أيضاً نص المادة (الثانية) من قانون الإصلاح الزراعي العراقي رقم (117) لسنة 1970 النافذ. وكذلك المادة (الأولى) من قانون الإصلاح المصري.
3- تنص الفقرة (الأولى) من المادة (26) من قانون الاستملاك المعدل رقم (12) لسنة 1981 على انه: " لدوائر الدولة .... في الحالات الاستثنائية الطارئة كالفيضان أو تفشي وباء ان تقرر الاستيلاء المؤقت على أي عقار مدة تحدد بقرار الاستيلاء على أن لا تتجاوز سنتين من تاريخ القرار ... "، بينما ذهبت تشريعات أخرى إلى ابعد من ذلك حيث لم تعد ممارسة سلطة الاستيلاء المؤقت محصورة في حالة الاستعجال والطوارئ فقط بل امتدت ممارسته حتى في الظروف العادية إذا اقتضت حاجة الإدارة ذلك ولخدمة مشروع ذي نفع عام، هذا ما أشار إليه قانون رقم (10) لسنة 1990 المصري بشأن نزع الملكية للمنفعة العامة في المادة (15)، إذ حددت حالتين للاستيلاء المؤقت هما : الحالة الأولى - الاستيلاء المؤقت على العقارات اللازمة لخدمة مشروع ذي نفع عام الحالة الثانية :- لمواجهة حصول غرق أو تفشي وباء أو سائر الأحوال الطارئة.
4- ينظر د. عبد الباقي نعمة عبد الله ، نزع الملكية امتياز مقرر ،للإدارة، بحث منشور في مجلة العلوم القانونية و السياسية، المجلد الثاني، العددان الأول و الثاني سنة 1978، ص 176.
5- ينظر د. محمد عبد اللطيف، نزع الملكية للمنفعة العامة، دار النهضة العربية، 1988، ص 5.
6- ينظر د. نزيه كبارة الملك العام والملك الخاص، المؤسسة الحديثة للكتاب، بيروت، 2010، ص 164
7- لمزيد من التفاصيل لهذه الأنواع، ينظر زياد خلف عليوي، معيار المصلحة العامــة فـــي الاستملاك، دراسة مقارنة بحث منشور في مجلة كلية القانون للعلوم القانونية والسياسية ، المجلد (5)، العدد (19) ، الجزء الثاني ، 2016، ص 11.
8- في ظل قانون الإصلاح الزراعي العراقي (الملغى) وقانون الإصلاح الزراعي المصري النافذ قبل تعديله بصدور القانون (104) لسنة 1964 كانت الحكومة ملزمة بدفع التعويض لمالكي الأرض المستولى على أراضيهم، ولا اثر للتعويض في قوانين الإصلاح في الوقت الحاضر، ينظر د . عبد الواحد كرم في الإصلاح الزراعي دراسة مقارنة لقوانين الإصلاح الزراعي في العراق وسورية ومصر، مطبعة الآداب في النجف الأشرف، 1972، ص 86 .
9- وهذا ما نصت عليه المادة ( التاسعة) من القانون (117) لسنة 1970 النافذ بقولها: " للمجلس ان يقرر الاستيلاء على أي أرض تتخلل أرضاً للإصلاح الزراعي أو تحت إدارته اذا اقتضت مصلحة الإصلاح الزراعي ذلك".
10- ينظر ضياء علي عبد العبيدي، المرشد الوافي لأحكام الإصلاح الزراعي، دار الكتب والوثائق، بغداد، 2017، ص219.
11- ينظر د. عبد الواحد كرم في الإصلاح الزراعي دراسة مقارنة لقوانين الإصلاح الزراعي في العراق وسورية ومصر، مطبعة الآداب في النجف الأشرف، 1972، ص 54.
12- ينظر د. محمد حسین منصور، مصدر سابق، ص 45 ، علما ان المقصود بالأسرة الشخص وزوجته وأولاده وأولاده القصر حسب مضمون (المادة (الثانية) من القانون رقم (50) لسنة 1966 التي حددت ما يقصد بالأسرة وهو مفهوم خاص بتطبيق الحد الأعلى وفق قانون الإصلاح الزراعي، وهذا ما استقرت عليه المحكمة الإدارية في مصر، أشار إلى ذلك نفس المصدر، ص 49.
13- ينظر المادة (الأولى) من القانون رقم (127) لسنة 1961.
14- ينظر د. محمد حسین منصور، اصول القانون الزراعي منشأة المعارف الاسكندرية 1996 ، ص 46.
15- ينظر د. عصام أنور سليم، القانون الزراعي طبقاً للتعديلات المعاصرة، ط2، منشأة المعارف، الإسكندرية، 2006 ، ص 148.
16- ينظر الفقرات (أ) و (ب) و (ج) و (د) و (هـ) و (و) من المادة (الثانية) المعدلة من قانون الإصلاح المصري رقم (178) لسنة 1952.
17- ينظر د. عبد الواحد كرم في الإصلاح الزراعي دراسة مقارنة لقوانين الإصلاح الزراعي في العراق وسورية ومصر، مطبعة الآداب في النجف الأشرف، 1972، ص 68 و 73.
18- للاطلاع على التفاصيل، ينظر د. عبد الرزاق احمد السنهوري، الوسيط في شرح القانون المدني الجديد، حق الملكية، ج (8) ،ط3، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، لبنان، 2009 ، ص 667 وما بعدها.
19- ينظر الأسباب الموجبة للقانون (117) لسنة 1970.
20- اذ نصت على أنه: " لا يجوز أن تزيد مساحة الأراضي الزراعية المملوكة لشخص أو المفوضة له أو الممنوحة له باللزمة عن الحدود الأتية -أ في الأرض الديمية : 1 - (2000) الفا دونم في الأراضي غير وافرة الخصب التي تقع جنوب خط سقوط الأمطار . 2- ( 1600) الف وستمائة دونم في الأراضي وافرة الخصب التي تقع جنوب خط سقوط الأمطار 3. -.....ب - في الأراض المروية : 1- ( 600) ستمائة دونم في الأراضي غير وافرة الخصب التي تسقى بالواسطة . 2 - (400) أربعمائة دونم في الأراضي غير وافرة الخصب التي تسقى سيحاً 3- 3 (400) أربعمائة دونم في الأراضي وافرة الخصب التي تسقى بالواسطة 4- (300) دونم .......5- (120) دونم 10 - (40) أربعين دونما في الأراضي التي تسقى سيحا وتزرع تبغا في المحافظات الشمالية 11 (100) مائة دونم في الأراضي التي تسقى سيحا وتزرع شلبا في غير المحافظات الشمالية. وعند الجمع بين نوعين أو اكثر يعادل بينها وفق النسب المذكورة ........
21- ينظر الفقرة (د) من المادة (الثانية) من القانون، مع ملاحظة ان صلاحية المجلس الزراعي الأعلى (الملغى) بالتخفيض وفق نص الفقرة آنها انتقلت إلى دائرة الأراضي الزراعية.
22- نصت الفقرة (ج) من المادة (الثانية) على انه " لا تحسب ضمن الحد الأعلى المقرر بهذه المادة المساحة المغروسة بالنخيل والأشجار منذ مدة لا تقل عن خمس سنوات على ان لا يقل عددها عن أربعين شجرة لكل دونم وعلى كل ان يؤخذ بنظر الاعتبار معدل عدد الأشجار وان يكون عمر اكثريتها لا يقل عن خمس سنوات وان لا يقل عدد الأشجار المثمرة منها عن عشرين شجرة لكل دونم".
23- ينظر د. عبد الواحد كرم في الإصلاح الزراعي دراسة مقارنة لقوانين الإصلاح الزراعي في العراق وسورية ومصر، مطبعة الآداب في النجف الأشرف، 1972 ، ص 69.
24- ينظر المادة (الخامسة) من قانون الإصلاح الزراعي رقم (117) لسنة 1970.
25- ينظر د. محمد علي عرفة شرح قانون الإصلاح الزراعي، ط 1 ، مكتبة النهضة المصرية، القاهرة، 1953 ، ص34.