ثانیاً : شروط البداية وتراتبية الإصلاح

تايوان والصين مقارنة مع روسيا

تبين إحدى الدراسات ⁽²¹⁾ أن جانباً مهماً من الفروق في الأداء الاقتصادي المقارن بين تایوان والصين من جهة وروسيا من جهة أخرى هو وثيق الصلة بشروط البداية في الواقع السياسي والاقتصادي والاجتماعي لكل بلد ، وتراتبية مراحل الإصلاح فيها، بمعنى الترتيب الزمني لبرنامج الإصلاح، وأي أوجه الإصلاح هي الأكثر إلحاحاً وأيها يحتمل التأجيل إلى مراحل لاحقة. إن توافق السياسات الإصلاحية مع واقع شروط البداية هذا هو أكثر أهمية من احتواء هذه السياسات على الخصخصة في ذاتها. فليست الخصخصة بالضرورة المكوّن الأساس للإصلاح بمحتواه المتمثل في التحوّل من اقتصاد التخطيط المركزي إلى اقتصاد السوق، وإلغاء الأنظمة التي تُعوّق المنافسة، والانفتاح على الاقتصاد العالمي، إلى غير ذلك. وتقدم الصين مثالاً على نجاح الإصلاح من خلال التأسيس لاقتصاد السوق بتشجيع التطور الذاتي للقطاع الخاص قبل الشروع في خصخصة المنشآت العامة. وتشير تجارب الأقطار ذات الأداء الاقتصادي العالي إلى أهمية التوسع في النشاط الصناعي في المرحلة الأولى من الإصلاح من أجل إرساء الحوافز الفاعلة للتنمية. أما الالتفات بدلاً من ذلك إلى خصخصة منشآت الدولة فيقود إلى تشتيت الانتباه عن مسار التنمية، بل ربما يتسبب أيضاً في مشکلات اجتماعية ويربك الاستقرار الاقتصادي.    

تفيد تجارب البلدان الثلاثة أن نجاح سياسات الإصلاح وعودتها بالفائدة على البلد في نهاية المطاف يعتمد على ترافق عملية الإصلاح مع المحافظة على الاستقرار الاجتماعي والاستقرار في الاقتصاد الكلي. فالإصلاح، ولا سيما إذا كان قوامه العبور من اقتصاد التخطيط المركزي إلى اقتصاد السوق، يتضمن تغييراً في العقيدة السائدة التي تتغير معها منظومة المصالح بين فئات المجتمع وتبرز التناقضات بين هذه المصالح.  ومن دون جوّ من الاستقرار يخفف من حدة هذه التناقضات، يصعب تطبيق استراتيجيات ناجحة في الإصلاح. فالإصلاح الناجح هو الذي يحظى بدعم الأغلبية الشعبية ومشاركة المجتمع واستعداده لخوض التجارب والتعلم من الأخطاء. أما المكانة التي تحتلها الخصخصة في الإصلاح وأهمية التعجيل بتطبيق الخصخصة فيعتمد على بنية الاقتصاد في المرحلة التي بلغها الاقتصاد عند التفكير بتطبيق الخصخصة.

هدف الخصخصة هو التغلب على تدني الكفاءة الناجم عن الفصل بين حقوق ملكية الأصول والحقوق في الدخل المكتسب من هذه الأصول. فالمنشآت المملوكة للدولة تعاني تدني الكفاءة لأن الوكيل الذي يدير هذه المنشآت، وهو البيروقراطية - الحكومية، مستقل عن الأصيل في ملكيتها، وهو الدولة، كما يتطلب الاستعمال الكفو للأصول المملوكة حماية حقوق الملكية وضمان احترام العقود. لذلك، يفترض نجاح الخصخصة وجود بنیان مؤسسي يحمي حقوق الملكية ويوفر لها الأمن.

تتراجع أولوية الخصخصة في سياسات الإصلاح الاقتصادي حين يكون هنالك غياب او قصور في البنيان المؤسسي الملائم للخصخصة، ولا سيما إذا صاحب ذلك فائض في قوة العمل ومشکلات في توفير العمالة، وهذه هي الحال التي سادت في الصين وتايوان في بداية عهدهما بالإصلاح. واجه البلدان حينئذ مشكلة القوة العاملة الفائضة من الزراعة وضرورة حل هذه المشكلة باستحداث فرص العمل في الصناعة والخدمات، وهذا بخلاف الحال في روسيا التي واجهت تحدي الإصلاح على خلفية مجتمع صناعي متقدم، لكن يعاني تدنياً في كفاءة الأداء والإنتاجية .

لا جدال في أن الاستراتيجية الصائبة في الإصلاح الاقتصادي في أي بلد هي التي تؤسس على مرحلة النموّ التي بلغها هذا البلد. من المؤشرات الجيّدة على مراحل النمو هو التركيب القطاعي لبنية الإنتاج. فإذا أخذنا تايوان والصين وروسيا نماذج، فسنلاحظ أن الإصلاح في تايوان بدأ في خمسينيات القرن الماضي، وبدا في الصين في أواخر السبعينيات، وفي روسيا في منتصف التسعينيات. يعكس الجدول (5-1) التوزيع القطاعي في البلدان الثلاثة خلال حقبات زمنية مختلفة، حيث يتبين من هذا الجدول أن التركيب القطاعي للعمالة عند بداية الإصلاح في الصين (1978) وفي تايوان (1952) كان منحازاً إلى القطاع الأولي (الزراعة والتعدين) بنسبة 71 في المئة في الصين، و56 في المئة في تايوان. يُلاحَظ أيضاً أن حقبة النمو السريع في الصين وتايوان تزامنت مع انتقال ثقل النشاط الاقتصادي في البلدين من القطاع الأولي (الزراعي) إلى القطاعين الصناعي والخدمي، وذلك على الرغم من أن في أحدهما (الصين) ساد اقتصاد التخطيط المركزي، بينما ساد في الآخر (تایوان) اقتصاد السوق. ويدل هذا على أن ظاهرة النمو السريع تلك تعود إلى نشاط التصنيع أكثر مما تعود إلى طبيعة النظام الاقتصادي.

يشبه التحول الاقتصادي الذي شهدته الصين بين عامي 1978 و1993 في ملامحه التحول الاقتصادي الذي سبقت إليه تایوان بين عامي 1952 و1965. ففي تایوان، زادت نسبة الصناعة والخدمات في الناتج الوطني من 68 في المئة في عام 1952 إلى 78 في المئة في عام 1965. وبصورة مناظرة زادت نسبة الصناعة والخدمات في الصين من 72 في المئة في عام 1978 إلى 79 في المئة في عام 1993.

خلال ما يزيد على عقدين، بين عامي 1965 و1993، بلغ المعدل السنوي للنمو الاقتصادي الحقيقي في تايوان 8.8 في المئة. وبالنظر إلى أن الصين وتايوان ينتميان إلى ثقافة واحدة، ويشتركان في عدد كبير من الخصائص الاقتصادية والاجتماعية، ربما يمكن التنبؤ بأن أمام الصين أكثر من 15 عاماً من معدلات النمو المرتفعة المرتبطة بالتصنيع. والسؤال: لماذا لم تتمكن روسيا، في مرحلة ما بعد الإصلاح، من تحقيق معدلات نمو مرتفعة بالدرجة التي تحققت في تايوان والصين بعد الإصلاح فيهما؟ في رأي الاقتصاديين كلارك ولام ⁽²²⁾ أنه كان على روسيا أن تعمل على العبور إلى اقتصاد السوق من طريق أخرى غير خصخصة منشآت الدولة، وهذا ما فعلته تایوان وما أخذت به الصين، كما رأينا في فصل سابق. 

في حالة تايوان والصين، كانت المشكلة الاقتصادية الرئيسية هي التعامل مع الفائض الكبير في القوة العاملة الزراعية في سياق المستوى الضعيف للنشاط الصناعي، كان واضحاً أن أي سياسة تنجح في نقل أيدي عاملة من القطاع الزراعي حيث إنتاجيتهم متدنية إلى العمل في النشاط الصناعي عالي الإنتاجية من شأنها أن تكون عاملاً حافزاً على النمو الاقتصادي، بل ربما يصحّ وصف هذه السياسة بأنها " كفؤة بمعيار باريتو " (Pareto Efficient) كونها تحقق نمواً اقتصادياً سريعاً (باستيعاب الأيدي العاملة الفائضة من القطاع الزراعي) يستفيد منه الاقتصاد الوطني ومجموع السكان من دون أن يتضرر من ذلك أحد. ومن المؤكد لو أن البلدين لجأ إلى خصخصة منشآت الدولة في وقت مبكر لما كان لذلك نتائج إيجابية يعتد بها، وذلك للأسباب الآتية:

- في المرحلة الابتدائية من الإصلاح، يؤدي التركيز على التوسّع في النشاط الصناعي إلى حفز التنمية بقوة. أما الالتفات بدلاً من ذلك إلى خصخصة منشآت الدولة فيقود إلى تشتيت الانتباه عن مسار التصنيع، فضلاً عن تسببه بمشکلات اجتماعية تحدث خللاً في الاستقرار الاقتصادي، من قبيل تسريح العمال من المنشآت المخصخصة ووضعهم في موضع المزاحمة مع الأيدي العاملة الواردة من القطاع الزراعي، وربما اضطرارهم إلى قبول أجور متدنية كثيراً عن أجورهم السابقة ليتمكنوا من الحصول على فرص عمل.

- إجراء الخصخصة مبكراً معناه إجراؤها في مرحلة قريبة العهد من نظام التخطيط المركزي الذي يرافقه بالضرورة اختلال أو تشوه النسق العام للأسعار. في ظل هذا الاختلال، تضعف قوى المنافسة ويتدنى مستوى الثروة وتصبح آثار الخصخصة على الرفاه الاجتماعي غير معروفة. ذلك لأن ضعف المنافسة معناه ارتفاع تكلفة المعلومات في السوق وبالتالي درجة المخاطرة التي تسببها الخصخصة. ومع ضعف المنافسة يقلّ عدد الفرقاء المستعدين للإقدام على شراء الحصص أو أسهم الشراكة المعروضة للخصخصة، ويزيد احتمال ممارستهم الضغط لفرض أسعار لهذه الحصص أقل مما تستحق. ويزيد حجم الضرر إذا كان المشترون أجانب.

لتلك الأسباب، يتعيّن اختيار استراتيجيا من شأنها الدفع بعملية التصنيع وتكريس مناخ من المنافسة، وهذا بالضبط ما فعلته الصين وتايوان في المرحلة المبكرة من الإصلاح الاقتصادي.

أما روسيا، فخاضت تجربة مختلفة، إذ بدأت عملية التصنيع فيها في القرن التاسع عشر، أي في عام 1880 تقريباً. وتطورت هذه العملية عبر السنوات، وارتفعت نسبة العاملين في الصناعة والخدمات الحضرية، وتدنت في المقابل نسبة العاملين في الزراعة والقطاع الأولي، فبلغت 9 في المئة فقط من مجموع قوة العمل السوفياتية، الأمر الذي ضيّق مجال انتقال الأيدي العاملة من الزراعة إلى الصناعة، وتسبّب في تدني مستوى الإنتاجية في قطاعي الصناعة والخدمات، وما شکل هماً ثقيلاً للإصلاحيين في دول الاتحاد السوفياتي السابق. 

طوال ثمانية عقود، تسبب التخطيط المركزي في تشويه الاقتصاد، وكان نمط الإنتاج متحيزاً إلى المصنوعات العسكرية أكثر منه إلى المصنوعات ذات الاستعمالات المدنية، وإلى الصناعة الثقيلة على حساب الصناعات الخفيفة.  يبين الجدول (5-3) هذا الاختلاف في البنية الصناعية للاتحاد السوفياتي عنها في الصين وتايوان. ففي عام 1980، بلغت نسبة الصناعات الخفيفة في الاتحاد السوفياتي 21 في المئة مقارنة بـ 47 في المئة في الصين و53 المئة في تايوان. يمثل هذا دليلاً آخر على بنية اقتصادية يعتريها التشوه ، حيث تطغى فيها الصناعة الثقيلة على حساب المصنوعات المطلوبة للاستهلاك، وحيث يتم تجاهل عوامل العرض والطلب بدرجة تنتهي بتراكم المنتوجات غير الضرورية، وشحّ المنتوجات الضرورية، لذلك، حين انطلق الإصلاح في الكتلة السوفياتية، تمثلت التحديات المحورية التي جُوبه بها في إعادة تخصيص الموارد من الصناعة العسكرية إلى الصناعات الخفيفة، إضافة إلى تحدي الارتقاء بكفاءة الإنتاج وتنمية حجمه بوجه عام.

يتطلب التعامل مع مثل تلك التحديات تكيّفاً هيكلياً ينطوي على تقليص بعض الصناعات أو إغلاقها، وعلى إنعاش صناعات أخرى والتوسع فيها. لذلك، تتعرض بدايات الإصلاح لاحتمال انخفاض الإنتاج الوطني. وهذا ما حصل فعلاً في جميع دول الاتحاد السوفياتي السابق حيث عانى الناتج الوطني انخفاضاً استمر بين عامين وخمسة أعوام.

يعتبر الارتقاء بالكفاءة مطلباً صعباً بشكل خاص، إذ يتطلب تحقيقه واحدة من ثلاث وسائل: أولاً، تحسين الإدارة الداخلية في المشروعات القائمة، وهي وسيلة غير مضمونة الفاعلية حين تأتي في سياق التغيرات الواسعة في هيكل الإنتاج والظروف المضطربة التي ترافق المراحل الأولى من الإصلاح؛ ثانیاً، تأسیس مشروعات جديدة تجذب إليها القوة العاملة من مشروعات قائمة. وتعثر تطبيق هذه الوسيلة بسبب العجز في المالية العامة الذي كانت تعانيه الحكومة السوفياتية؛ وثالثاً، حصر تطبيق الخصخصة في المشروعات ذات الأولوية والملائمة لإجراءات الخصخصة، مع التركيز على تعزيز الاستقرار الاقتصادي وتشجيع المنافسة. وفي ظروف روسيا الاقتصادية، نُظر إلى الخصخصة كوسيلة ناجعة لمعالجة النزعة إلى تغليب الاعتبارات السياسية على متطلبات الإصلاح الحقيقي. ومن الواضح أن السعي إلى تعظيم الأرباح يجعل المالكين الخواص أكثر كفاءة في إدارة المنشآت التي يملكونها، ومن شأن الخصخصة أن تساهم أيضاً في تخفيف عبء العجز في الموازنة من خلال الإيرادات التي تسفر عن بيع الأصول المخصخصة. 

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ 

(21) Tianlun Jinn, Priority of Privatization in Economic Reforms: China and Taiwan Compared  with Russia. (Development Discussion Paper: 566. Harvard Institute for International Development, Harvard University. Cambridge, MA, December 1996). Available at: Chutp://www.cid.harvard.edu/

(22)Cal Clark and Danny Kin-Kong Lam,( Taiwan's with Privatization and Its Implications for  the Former Soviet Bloco) Business and the Contemporary World, vol. 7, no. 1 (1995), pp. 107-123.