قد تواجه الدولة ظروف استثنائية تهدد أمن الدولة وكيانها بوجود الخطر لذا فأن من الضروري مواجهة الظرف الاستثنائي من أجل عدم تعرض سلامة الدولة ونظام المجتمع إلى الخطر والانهيار فإن سلامة الدولة تعد فوق القانون (1) ، وأن المقصود بالظروف الاستثنائية الحالة التي تواجه الدولة بها خطر محدق لا يسمح باستمرارية المرافق العامة أو الحفاظ على النظام العام في الدولة مما يخول السلطة التنفيذية بأن تتخذ الإجراءات و التدابير اللازمة من أجل دفع الخطر وتحقيق سلامة الدولة و مواجهة الأزمات التي تمر بها البلاد (2)، ونجد أن أغلب دول العالم جعلت دساتيرها تشير إلى نظرية لظروف الاستثنائية سواء في فرنسا أو في لبنان أو في العراق رغم اختلاف التسميات فقد أسماها في العراق حالة الطوارئ وقد أخذ العديد من القوانين منها من أجل مواجهة حالة الطوارئ بتنظيم سلطات وصلاحيات الجهة الإدارية المختصة منها قانون السلامة الوطنية رقم 4 لسنة 1965(3)، لذا سيتم البحث في اعلان تطبيق نظرية حالة الطوارئ في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية واتخاذ تدابير السلامة من أجل مواجهة الظروف الاستثنائية حكومة تصريف الأمور اليومية ضمن أمرين:
أولاً : إعلان حالة الطوارئ في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية
ثانياً : التدابير الاجتماعية و الاقتصادية الواجب اتخاذها لمواجهة الظروف الاستثنائية في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية .
أولاً : إعلان حالة الطوارئ في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية
ويتم إعلان حالة الطوارئ من خلال بيان يعلن به عن الحالة الطارئة تمر بها الدولة وبالتالي لا يمكن مجابهتها بالطرق العادية وفقاً لمبدأ المشروعية فتكون بحاجة إلى سلطة أوسع من أجل إن يتم مواجهتها فتؤدي الظروف الاستثنائية في الدولة إلى الاختلال في النظام القانوني في الدولة(4) فبالنسبة إلى الدستور الفرنسي لعام (1958) وفق أحكام المادة (16) والذي حدد يتم اصدار خطاب من قبل رئيس الجمهورية ليتم توضيح التدابير التي تم أتخاذها وأن جهة الإدارة في هذه الحالة تتمتع بصلاحيات واسعة عند ادارتها للأزمات على الإجراءات التي تتخذها (5) وقد تم إعلان حالة الطوارئ بموجب قانون رقم (290 - 2020) والذي بموجبه منح رئيس الوزراء اتخاذ التدابير ومنها الحجر الصحي وإن تم اتخاذ التدابير المؤقتة وذلك من أجل السيطرة على اسعار المنتجات معينة(6).
إما بالنسبة إلى لبنان فإن دستور (1926) المعدل قد جاء خالياً من الاشارة إلى حالة الظروف الاستثنائية ولكن بالنسبة إلى أحكام المادة (49) من الدستور والتي أشارت إلى أن رئيس الجمهورية يستمر في حال حدوث حرب ، وبالنسبة إلى الاجتهاد وعلى غرار ما سار عليه المشرع الفرنسي في حال ظهور ظرف استثنائي كما لو في حالة حرب أو وباء أو ثورة ينبغي إن يتم أتخاذ الإجراءات العاجلة التي تهدد أمن البلاد وسلامته حتى ولو كانت الحكومة هي حكومة تصريف أمور يومية ، ومن التطبيقات العملية نجد أن مجلس شورى الدولة اللبناني قد أعتبر الظروف التي حدثت في لبنان عام 1958 في نطاق الحكومة المستقيلة هي ظروف استثنائية ويسمح للدولة ان تتوسع من أجل اتخاذ التدابير اللازمة من أجل درء المخاطر في عام (1967) وبموجب المرسوم الاشتراعي فقد منح في حال إذا كانت الظروف خطيرة وتنشأ وقت السلم تعرض البلاد أو النظام العام لخطر مثل الكوارث والأزمات الاقتصادية (7)، وايضاً في أزمة حكومة لبنان لعام 1969 عندما استقالة الحكومة ونتيجة الأزمة الدستورية استمرت الحكومة حوالي سبعة اشهر(8) ، وفي قرار اخر لتجاوز الصلاحيات فنجد إن قرار مجلس شورى الدولة اللبناني المرقم (36) لسنة 1996 فإن قرارات أعفاء الموظفين من مناصبهم في حال الظروف الاستثنائية لاتعد لأسباب كيدية وانما كانت لظروف استثنائية (9) .
إما بالنسبة إلى العراق فإن إعلان حالة الطوارئ يتم بطلب مشترك من قبل رئيس الجمهورية و مجلس الوزراء وبموافقة أغلبية الثلثين من قبل مجلس النواب (10) ، إما بالنسبة إلى القوانين فنجد أمر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004 قد أشار إلى أن يتم الاعلان بأمر يتضمن بيان الحالة التي كان إعلان الطوارئ بسببها ومدة حالة الطوارئ و الإجراءات الواجب اتخاذها (11) ، وفي نهاية عام 2019 فقد تم منح وزير الصحة اصدار قرار رقم (55) لسنة 2020 (12) وبموجبه يتولى إعلان حالة الطوارئ لان العراق قد مر بأزمة كورونا وقد أصدر أمر حظر تجوال بسبب انتشار أزمة كورونا، وبالتالي ينبغي أن نتعرف على الاسباب التي تؤدي إلى إعلان حالة الطوارئ:
1- وجود خطر جسيم وحال
ويقصد بها حالة وجود ظرف استثنائي غير عادي كأن يكون حالة حرب أو كارثة طبيعية أو فتنة اجتماعية يهدد أمن الدولة أو اقتصادها مما يدفع السلطة التنفيذية من أجل مواجهة حالة الطوارئ العاجلة أن تتعدى السلطة التشريعية في إصدار الانظمة وإن هذه السلطة تستمد حقها في إصدار الانظمة مستندة بذلك إلى الدستور الذي يقتضي إن يتم حماية حقوق الأشخاص وحرياتهم (13) .
فنجد إن دستور فرنسا لعام (1958) ومن أجل دفع الخطر فقد منح وفق أحكام المادة (16) رئيس الجمهورية إن يتخذ كافة التدابير التي يرى أنها مناسبة من أجل دفع الخطر الجسيم (14) ، أما في لبنان فأن مجلس شورى لبنان فقد أستند إلى الضرورات تبيح المحظورات فقد منح حكومة تصريف الأمور اليومية أتخاذ تدابير استثنائية من أجل مواجهة الظرف الاستثنائي ،أما في العراق فقد بين وفق قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة (1965) الخطر الجسيم في حال تعرض الدولة لغارة عدائية أو أعلنت الحرب أو أقامت حرب أو أي اضطراب أو في حال حدوث وباء عام أو اضطراب خطير في الأمن العام (15) ، لذا نرى أن الخطر الجسيم يجب أن تتوافر به شروط :
* أن يكون الحدث مفاجئ
* أن لا يمكن دفع الخطر بالطرق العادية
* أن يهدد الخطر اقتصاد الدولة أو أمنها أو مؤسستها أو أفرادها.
لوحظ من خلال ما تقدم ذكره أنه كان الأفضل لو عالج المشرع اللبناني النقص الدستوري وأشار أثناء تعديل الدستور إلى نظرية الظروف الاستثنائية ، وايضاً لم يعالج المشرع العراقي حالة فراغ الحكومة وحل البرلمان فنجد أن نص المادة (61 / تاسعاً) والتي أشارت إلى جميع الإجراءات والنتائج المتخذة خلال فترة إعلان الحرب وحالة الطوارئ يتم عرضها على مجلس النواب خلال مدة خمسة عشر يوماً لذا كان الافضل لو اعادة عمل البرلمان خلال فترة تصريف الأمور اليومية في ظل الظروف الاستثنائية
2- أن يؤدي الخطر إلى توقف سير المنتظم لمؤسسات الدولة عن العمل
إن في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية فإن من أجل حماية النظام العام ومنح استمرارية العمل على سير المرافق العامة فقد يؤدي عجز الإدارة في الظروف الاستثنائية على دفع الخطر بوسائلها القانونية وبذلك تكون الوسائل القانونية عاجزة عن مواجهة الموقف لذا تلجأ الإدارة إلى التوسع في صلاحياتها واستخدام وسائل غير عادية (16).
وتعد فرنسا مهد الأساس لتطبيق نظرية الظروف الاستثنائية وكان أول تطبيق لهذه النظرية في قرار مجلس الدولة الفرنسي في حال الظروف الاستثنائية فقد أشار إلى إن احترام المشروعية يختلف بين ما إذا كانت في حالة حرب أو في حالة سلام ، وقد اشار مجلس الدولة الفرنسي في عام 1918 إن التدابير التي لا يمكن أتخاذها في نطاق الظروف العادية يمكن إن يتم اتخاذها في نطاق الظروف الاستثنائية لأهميتها في حسن سير المرافق العامة و تأمين النظام العام (17)، فقد ذهب الدستور الفرنسي إلى مدى سير مؤسسات الدولة سيراً منتظماً يتوقف على قبول رئيس الجمهورية وفق أحكام المادة (16) وبالتالي فإن البرلمان يجتمع بقوة القانون إذا وجدت الدولة نفسها أمام خطر يهدد أمن الدولة أو سلامة أراضيها ويؤدي إلى انقطاع مرافق الدولة عن اداء الخدمات العامة فأنه يعد حالة الظروف الاستثنائية(18)، وأن الصلاحيات التي تكون ممنوحة إلى الدولة في الظروف العادية محددة فإنها بنطاق الظروف الاستثنائية تتوسع هذه الصلاحيات الممنوحة أليها (19) .
إما في لبنان فنجد ان القرار مجلس شورى الدولة اللبناني رقم (118) بتاريخ 17 حزيران والذي أشار إلى إن لا تسأل الدولة عن الأضرار التي تحدثها في المال العام منذ إعلان حالة الطوارئ إذا لم يقم الدليل على أنها اهملت واجبها أو ارتكبت خطأ ما ، ولا يفوتنا أن ننوه أن من أجل عدم توقف المرافق العامة عن إداء العمل وضمان سير العمل بانتظام وإطراد خلال تفشي جائحة كورونا بعام (2020) فقد أصبح العراق وغيره من الدول المقارنة أمام خطر صحي سريع الانتشار فقد كان الحل هو تحويل إلى الوسائل الالكترونية وهذا المبدأ من شأنه إن يحقق الشفافية والنزاهة في العمل.
ثانياً: التدابير الاجتماعية و الاقتصادية الواجب اتخاذها لمواجهة الظروف الاستثنائية في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية
1 - التدابير الاجتماعية
وقد يقصد بها أتخاذ تدابير استثنائية لأغراض الأمن والصحة والحريات تقوم بها سلطة الضبط الإداري فأن في فرنسا وفق قانون الطوارئ لسنة 1955 فقد أشار بأنه لوزير الداخلية إن يفرض الإقامة الجبرية ويجوز أن يفرض المراقبة الالكترونية.
وقد أجاز وفق أحكام المادة (8) صلاحية التفتيش في المنازل أو أي مكان في أي وقت سواء أكان في الليل أو النهار ، ويجوز للمحافظ منع مرور الاشخاص والسيارات (20) ، وايضاً فنجد إن دستور فرنسا لعام 1958 ومن أجل دفع الخطر فقد منح وفق أحكام المادة (16) رئيس الجمهورية سلطات واسعة من أجل دفع الخطر الجسيم إن يتخذ كافة التدابير التي يرى أنها مناسبة فقد منح السلطة العسكرية صلاحيات واسعة من أجل المحافظة على النظام العام بل أضاف إلى ذلك إن الاختصاصات التي تتمتع بها السلطة الإدارية المدنية إلى سلطة عسكرية(21). اما في العراق وفق قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة (1965) والذي حدد بموجبه جواز فرض القيود على حرية الاشخاص في الاجتماع وتفريق الاجتماعات والتجمعات بالقوة وفرض قيود على السفر إلى الخارج وحظر الدخول في الأماكن العامة وفرض رقابة على تداول السلع الضرورية وفتح واغلاق المحال العامة (22) ، فنجد أن كتاب مجلس النواب رقم (349) لسنة (2021(23) الذي تضمن طلب الغاء الامتحانات الحضورية لطلبة الجامعات ليحل محله الامتحانات الالكترونية بسبب الوضع الذي يمر به العراق وأزمة فايروس كورونا المستجد وتزايد عدد الاصابات بين الطلبة والاساتذة .
2- التدابير الاقتصادية
ونجد إن في نطاق الظروف الاستثنائية لحكومة تصريف الأمور اليومية الفرنسية عام (1925) تقدمت حكومة تصريف الأمور اليومية بمشروع قانون يتعلق بتطهير الوضع المالي للدولة والتي تتطلب التصويت عليها من قبل مجلس النواب (24) ، وبالنسبة إلى جمهورية الفرنسية الرابعة لعام (1946) والذي تم بموجب حكومة تصريف الأمور اليومية فتح اعتمادات مالية مؤقتة لتجنب توقف الدولة عن الدفع ويكون ذلك وفق الظروف الاستثنائية ، ومن عام (1951 - 1954) قامت هذه الحكومة المستقيلة في فرنسا بعقد عدة اتفاقيات دولية مع الولايات المتحدة الامريكية اذ نجد ان حكومة المستقيلة قد حضرت مؤتمر جنيف بعد استقالتها عام (1957) ومن قبلها تم اتخاذ اجراءات دولية والذي بموجبه سمحت لقواتها بعبور قناة السويس .
ونجد إن في حكم لمجلس الدولة الفرنسي والذي قضى بان الاعمال التي تصدر من قبل الحاكم في حالة الطوارئ تكون خاضعة لرقابة القضاء رغم انه في عام (1954) قد اعتبره من اعمال السيادة والسبب في ذلك قيام الحاكم الفرنسي في بلاد الهند الصينية اعلان حالة الطوارئ دون الرجوع الى الحكومة الفرنسية او عرضه على مجلس، وفي نطاق الظروف الاستثنائية فنجد إن أغلب الدول قد وضعت ضمن الموازنة العامة فتح اعتمادات إضافية والتي يتم من أجل مواجهة ظروف طارئة وبالتالي فأنها تعد شذوذاً على قاعدة سنوية الموازنة العامة ونجد إن هذه الاعتمادات مؤقتة وغالباً ما تتم مدتها لأقل من سنة (25).
وفي لبنان وفق أحكام المادة (85) من دستور لبنان والتي اشارت الى جواز فتح اعتمادات استثنائية بقانون خاص، وقد أكدتها المادة (31) من قانون المحاسبة العمومية الاعتمادات الاضافية والاستثنائية والتي يتم بنقل جزء ينقل عن الحاجة أو بنقل طارئة أو أخذ من مال احتياط أو بموارد جديدة وبذلك تبدأ الإدارة بطلب فتح الاعتمادات الاضافية قبل ان يتم المصادقة عليها من قبل السلطة التشريعية (26).
وفي لبنان عام (2020) وفي ظل الضائقة المالية والأزمة الاقتصادية وظهور فيروس كورونا المستجد واجهت الحكومة نقص في الغذاء فقد تقدمت "المبادرة "الفرنسية عن طريق رئيس الحكومة الفرنسية إيمانويل ماكرون يتضمن بنودا اصلاحية من اجل مساعدة الحكومة اللبنانية وقد تضمنت اربع محاور منها مكافحة جائحة كورونا وإعادة اعمار مرفأ بيروت ومعالجة تبعات الانفجار وأجراء انتخابات نيابية مبكرة (27).
إما في العراق وفق قانون الإدارة المالية الاتحادية في المادة (1) فقد أشارت إلى الاعتمادات الإضافية تحت تسمية (احتياطي الطوارئ وقد قصد بها نفقات تتضمنها الموازنة العامة الاتحادية من أجل مواجهة ظروف عاجلة استثنائية ويتم الحصول عليها بعد تشريع قانون الموازنة العامة الاتحادية (28) ووفق أحكام المادة (5) من قانون الإدارة المالية الاتحادية والتي أشارت إلى إن رئيس الوزراء مع وزير المالية إن يستخدم الاحتياطي الاضافي في حال و نفقات وجود طارئة وفي حال إذا كانت النفقات غير كافية يجوز باقتراح من وزير المالية وبعد موافقة مجلس الوزراء استخدام تحصيل من قبل تخصيصات احتياطي الطوارئ (29).
___________
1- د. محمد رفعت عبد الوهاب ، القضاء الإداري ، الكتاب الأول ، الطبعة الأولى ، منشورات الحلبي الحقوقية ، 2005، ص210.
2- محمد رضا جنيح ، القانون الإداري ، طبعة ثانية محينة ومزيدة، مركز النشر الجامعي ، 2008، ص 410.
3- قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965 ، منشور على الموقع الالكتروني http://wiki.dorar-aliraq.net ، تاریخ الزيارة 2023/9/11
4- د. كريم لفته مشاري الجراحي ، اختصاصات الحكومة في النظام البرلماني "دراسة مقارنة " ، الطبعة الأولى ، 2023، ص312.
5- د. صالح حسين علي ، إدارة الأزمات في ظل حكومة تصريف الأعمال ، 2020 ، ص 35 .
6- حبيبة البحوري ، the impact of the coronavirus pandemmercial contracts in france ، بحث منشور على مجلة كلية القانون الكويتية العالمية ، مجلد 9، العدد 34، 2021، ص 45 .
7- د. سام دلة، مدى الحماية الدستورية للمرافق العامة ، مجلة الشريعة والقانون ، كلية القانون ، جامعة الامارات العربية المتحدة، العدد 65 ، السنة 2016 ، ص32
8- ماريا القاموع ، حكومة تصريف الاعمال بين حصرية الدستور وشمولية الاجتهاد ، كلية الحقوق والعلوم السياسية ، جامعة الروح القدس ، المكسيك ، 2020 ، ص 21.
9- قرار مجلس شورى الدولة اللبناني المرقم (36) ، بتاريخ 1996/10/17 ، المنشور على الموقع الالكتروني Lebanese University ul.edu.lb ، تاريخ الزيارة 2023/8/4.
10- المادة (61 / تاسعاً/اً) من دستور جمهورية العراق لعام 2005.
11- المادة (2) من أمر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004.
12- رئيس لجنة الأمر الديواني لوزارة الصحة المرقم (55) لسنة 2020 ، بتاريخ 2020/3/18، غیر منشور.
13- د. جابر جاد نصار ، البسيط في القضاء الإداري، دار النهضة العربية ، القاهرة ، 2020، ص31.
14- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي ،و د. علي محمد بدير و د. ياسين السلامي، مبادئ و أحكام القانون الإداري ، 1993 ، ص228.
15- المادة (1) أولاً و ثانياً و (ثالثاً) من قانون رقم (4) لسنة 1965.
16- علي عبد الرضا ، نظرية الظروف الاستثنائية دراسة في أحكام القضاء الإداري الفرنسي و المصري واللبناني ، منشورات زين الحقوقية، بيروت ، 2018، ص33.
17- د. محمود میر خليلي و مصطفی کریم خضير ، نظرية الظروف الاستثنائية وأثرها على الأركان الخارجية للقرار الإداري "دراسة مقارنة في القانون الإداري الفرنسي و المصري والعراقي " ، بحث منشور على مجلة الشرائع للدراسات القانونية ، العدد 1، المجلد 3 ، 2023، ص329.
18- د. رأفت دسوقي ، هيمنة السلطة التنفيذية على أعمال البرلمان ، منشأة معارف ، 2006، ص188.
19- د. صالح حسين علي ، إدارة الأزمات في ظل حكومة تصريف الأعمال ، 2020 ، ص 35 .
20- د. مصدق عادل طالب ، و الفارعة عبد الله ، اثر الظروف الاستثنائية على الحريات الشخصية (دراسة مقارنة ) ، بحث منشور على مجلة العلوم القانونية ، العدد الخاص الرابع ، 2018، ص 427.
21- د. عصام عبد الوهاب البرزنجي و د. علي محمد بدير و د. ياسين السلامي ، مصدر سابق ، ص228.
22- المادة (4) من قانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965.
23- كتاب مجلس النواب العدد 349/م بتاريخ 2021/7/30، منشور على الموقع الالكتروني https://www.google.com ، تاريخ الزيارة 2023/9/12.
24- عباس عبد المنعم قبلان حكومة تصريف الاعمال في لبنان رسالة ماجستير كلية القانون 2020 ، ص 26-27.
25- د. خطار شبلي ، العلوم المالية ، ص55.
26- المادة (31) من قانون المحاسبة العمومية .
27- أيمن عمر ، لبنان وتحديات الأزمة المالية 2021 ، بحث منشور على الموقع الالكتروني https://studies.aljazeera.net ،2021، ص 4 .
28- المادة (1) سابعاً) قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019.
29- المادة (1/5) من قانون رقم (1) الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق لسنة المالية 2019 ، منشور على مجلة الوقائع العراقية ، العدد 4529، 2019/8/6.

مواضيع ذات صلة

موقف القضاء من تجاوز الصلاحيات الظروف الاستثنائية في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة الرأي العام على الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة الادعاء العام على الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية

المسؤولية المدنية على حكومة تصريف الأمور اليومية

المسؤولية الجنائية عن المخالفات التي ترتكبها حكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة هيأة النزاهة على حكومة تصريف الأمور اليومية

خصائص حكومة تصريف الأمور اليومية

حدود الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية في نطاق الظروف العادية

تميز حكومة تصريف الأمور اليومية عن غيرها

تجاوز حدود الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليوم في نطاق الظروف العادية

أهمية الصلاحية المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية من الناحية السياسية

أهمية الصلاحية المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية من الناحية الاجتماعية