إنَّ حكومة تصريف الأمور اليومية قد تتميز عن الحكومات الأخرى فقد يثير اللبس بينها وبين الحكومة الانتقالية أو بينها وبين حكومة الطوارئ فكل من هذه الحكومات قد فرضتها الظروف السياسية الدولة إذ أن بعض الحكومات قد يتم أنشاءها في أوقات الأزمات السياسية او في حالة عدم الإستقرار السياسي سواء أكان عدم الإستقرار الداخلي بالنسبة إلى الدولة أو الخارجي (1) ، فإن هنالك بعض الحكومات التي يشير أليها الفقه ويتم الخلط بينها وبين حكومة تصريف الأمور اليومية لذا ينبغي تميز حكومة تصريف الأمور اليومية عن غيرها من الحكومات ومنها :
1- تمييز حكومة تصريف الأمور اليومية عن الحكومة الانتقالية
إنَّ المقصود بالحكومة الانتقالية وهي التي تتشكل بعد سقوط نظام سياسي ويكون بسبب حرب يمر بها البلاد او بسبب انقلاب عسكري ، والحكومة الانتقالية تنتهي بعد ان يتم تشكيل نظام سياسي للدولة ، وقد حدثت في العديد من الدولة الحكومة الانتقالية منها فرنسا والمانيا إبان الحرب العالمية الثانية وايضاً العراق فقد مر بالعديد من الحكومات الانتقالية(2) فبعد سقوط نظام الحكم في عام (2003) بموجب قرار مجلس الأمن (1546 ) والذي أشار إلى أنشاء حكومة مؤقتة (3) ،وإنَّ الكثير ما يثير اللبس بين حكومة تصريف الاعمال والحكومة الانتقالية (4) ،وإن الحكومة الانتقالية تتولى مقاليد السلطة والأمور في الدولة بناءً على تعيينها من سلطة لا يخولها الدستور حق التعيين ، وأن البعض قد أعترف بصحة الأعمال التي تقوم بها الحكومة الانتقالية التي أصدر منها والسبب في ذلك من اجل ضرورة استمرار المرافق العامة بانتظام وهو ما سار عليه مجلس الدولة الفرنسي (5) ، وسوف نوضح أوجه الشبه والاختلاف بين حكومة تصريف الأمور اليومية والحكومة الانتقالية
أوجه الشبه بين حكومة تصريف الأمور اليومية والحكومة الانتقالية
أ - من حيث النطاق الزمني: ان كلتا الحكومتين هي حكومات مؤقتة تتشكل لفترة زمنية قد تطول وفقا للظروف السياسية والتوافقات التي ترافق تشكيل الحكومة الجديدة اذ ان التجارب الواقعية بينت ان الحكومة الانتقالية فإنها محددة بمدة زمنية معينة فقد تمتد هذه الفترة من عدة اشهر إلى سنة (6) ، إذ نجد أن الحكومة الانتقالية فقد تشير إلى أنها حكومة مؤقتة ومدة بقائها إلى أن يتم وضع الدستور الدائم في البلاد لذا فإن هذه الفترة قد تطول وقد تقصر وذلك وفقاً للظروف السياسية والتوافق بين الحكومة الجديدة والحكومة الانتقالية كما هو الحال في قانون الإدارة الدولية للمرحلة الانتقالية (7)، إما بالنسبة إلى حكومة تصريف الامور اليومية ففي فرنسا ولبنان لم يتم تحديد مدة معينة ضمن الوثيقة الدستورية وهو عكس ما جاء به المشرع العراقي الذي أشار إلى مدد معينة فقد حددت المادة (61/ثامناً/د)إن تستمر مدة تصريف الامور اليومية لمدة ثلاثين يوماً أن تستمر مدة تصريف الأمور اليومية ، أما بالنسبة إلى الحكومة الانتقالية فقد حدد مدة هذه الحكومة إلى أن يتم تشكيل حكومة جديدة منتخبة بموجب دستور دائم (8) .
ب - من حيث مقتضيات المصلحة العامة : لإستمرارية سير وانتظام المرافق العامة وعدم تعطيلها ورعاية مصلحة الأفراد و إستقرار المجتمع والأمن الاجتماعي فإن وجود الحكومة يعد ضرورة من أجل استمرارية الدولة ، إذ إن بعض المرافق العامة من الضروري أن توفرها الدولة إلى الأفراد فهي تعود إلى نفع أليهم فهم يرون أن الدولة هي الجهة الاقدر على توفيرها منها المرافق القومية كمرفق الدفاع أو مرفق التعليم أو الصحة (9)
اوجه الاختلاف بين حكومة تصريف الامور اليومية والحكومة الانتقالية
أ - من حيث الصلاحيات المالية : ان الحكومة الانتقالية يكون لها صلاحيات مالية واسعة إذ ان صلاحياتها المالية هي نفس صلاحيات الحكومة الدستورية وبموجب قانون إدارة الدولة للمرحلة الانتقالية العراقي لسنة (2004) وجاءت في المادة (الخامسة والعشرون /ج ) تختص الحكومة الانتقالية ( رسم السياسية المالية واصدار العملة وتنظيم الكمارك وتنظيم السياسة التجارية ووضع الميزانية العامة للدولة ورسم السياسة النقدية وانشاء بنك مركزي وادارته ورسم السياسة العامة للأجور )(10)، فلها أن تقوم بالمصادقة على مشروع الموازنة العامة للدولة و الموازنات المستقلة و الاستثمارية الملحقة بها وايضاً لها اعتماد الحسابات الختامية ، ولها ان تحدد مخصصات الرئيس ونائبه و اعضائه و موظفیه ولها ايضا المصادقة على المعاهدات والاتفاقات الدولية اي بانها تمارس الصلاحيات العادية و ايضا الصلاحيات الاستثنائية التي تمنح الى الدولة ولكن في ظل حكومة تصريف الأمور اليومية ليس لها هذه الصلاحيات ولكن الصلاحيات الممنوحة اليها هو من اجل تسير المرافق العامة لتلبية حاجات الأفراد من اجل عدم توقف الحياة اليومية ومنها عقد القروض و الاشراف على المرافق العامة و المؤسسات الرسمية وشبه الرسمية إما بالنسبة إلى الضرائب والرسوم فإنها لا تتم إلا بقانون (11)، وبهذا تختلف الحكومة الانتقالية من حيث الصلاحيات المالية التي تكون ممنوحة الى حكومة تصريف الامور اليومية فأنها تكون صلاحياتها المالية محدودة جداً ولا يدخل ضمن صلاحياتها اقتراح مشروع القوانين ومنها ( قانون الموازنة ) ويكون ذلك وفق احكام المادة (42 / ثانياً) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2 ) لسنة 2019 .
ب- من حيث صلاحية تشريع القوانين : إنَّ حكومة تصريف الأمور اليومية تعمل وفق النصوص الدستورية النافذة وايضاً فإنه لا يدخل من ضمن صلاحياتها تشريع القوانين وإنما تقتصر مهمتها على تصريف العاجل من الأمور اليومية ، بينما الحكومة الانتقالية فأنها تعطل الدستور النافذ إذ إن الحكومة الانقلابية قد تغيير نظام الحكم في الدولة فقد حدث سابقاً في العراق (12) ، وفي فرنسا نجد أن الحكومة الانتقالية قد صاغت دستور تمت الموافقة عليه في 16 ابريل 1814 ولهذه الحكومة اعداد مشروعات القوانين ولها إن تعدل الدستور عن طريق وضع دستور جديد إلى الدولة.
جـ- - من حيث المهام التي تقوم بها : إن الحكومة الانتقالية تقوم بتهيئة البلاد ( مؤسسات الدولة والمجتمع ) من أجل الانتقال إلى نظام سياسي جديد وبذلك فأنها تعمل على إعادة تنظيم مؤسسات الدولة وذلك من أجل وضع دستور جديد للدولة ومن اجل التحضير لإجراءات الاستحقاقات الدستورية وإن المهام المعهد بها الى الحكومة الانتقالية تكون أخطر من تلك المعهد بها الى حكومة تصريف الامور اليومية لأنها تعمل على ازالة نظام مرفوض ووضع اسس نظام جديد ،اما بالنسبة الى حكومة تصريف الامور اليومية مهمتها الاساسية تسيير الأعمال اليومية والمرافق العامة إلى أن يتم تشكيل حكومة (13).
د - من حيث الاساس القانوني : إن دساتير الدول المقارنة لم تشر إلى الحكومة الانتقالية ففي فرنسا لم تشر إلى حكومة الانتقالية أو حكومة تصريف الأمور اليومية اما بالنسبة إلى لبنان فقد اشار إلى حكومة تصريف الأمور اليومية وفق احكام المادة (2/64) من دستور لبنان لعام 1926 ولكن لم يشر إلى الحكومة الانتقالية ، اما في العراق فان الحكومة الانتقالية نجد اساسها القانوني وفق احكام المادة ( الثانية ) من قانون ادارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية 2004 ونصت ان عبارة المرحلة الانتقالية تعني المرحلة التي تبدأ من 30 حزيران 2004 حتى تشكيل حكومة عراقية منتخبة بموجب دستور دائم ، وذلك في موعد اقصاه 31 كانون الاول 2005 ) واما بالنسبة الى حكومة تصريف الأمور اليومية تجد اساسها الدستوري من خلال نص المادتين (61 / ثامنا/ د ) ، وايضاً أساسها في النظام الداخلي لمجلس الوزراء حسب المادة (42) ، ومن هنا يتضح ان الحكومة الانتقالية انها تعمل وفق مبادئ دستورية او اعلانات دستورية اعدت خصيصاً لتكوينها بينما حكومة تصريف الأمور اليومية فأنها لا تستند الى احكام دستورية نافذة سابقة لوجودها.
هـ - من حيث مصدر الشرعية : بالنسبة الى حكومة تصريف الأمور اليومية حكومة منصوص عليها في الدستور تتوسط بين مرحلتين وتكون مهمتها تسيير المرافق العامة وذلك لحين ان يتم تشكيل حكومة جديدة وذلك في ظل القواعد الدستورية النافذة والمستمرة (14) في حين ان الحكومة الانتقالية فأنها تكون مستندة الى " الشرعية الثورية "
فتهدف الثورة إلى تغيير في النظام لصالح الجماعة ويعد القائمون بها زعماء وطنين وبالتالي يترتب عليها سقوط الحكومة او عن طريق الانقلاب مما يؤدي إلى التحول من الشرعية الفعلية الى شرعية الدستورية .
و - من حيث حالة النشوء : ان حكومة الانتقالية تنشأ بسبب حدوث ثورة او انقلاب او حالة حرب في البلاد وتكلف بإدارة البلد لمدة معينة وتشكل نظام سياسي جديد في حين ان حكومة تصريف الأمور اليومية تنشا بسبب حالات حددها الدستور (15)
2- تمييز حكومة تصريف الأمور اليومية عن حكومة الطوارئ
إن مصطلح الطوارئ في العادة لا تعرفه الدساتير أو الفقه ولكن يمكن أطلاق هذا المصطلح على الحالة الاستثنائية التي تمر بها البلاد وهي تتمثل بالأزمات والكوارث و الوباء وحالات الحرب وغيرها من الظروف العادية ويكون ذلك من أجل مواجهة الظروف الطارئة التي تقتضي ان تتمتع بها الدولة من صلاحيات .
أوجه الشبه بين حكومة تصريف الأمور اليومية عن حكومة الطوارئ:
أ - من حيث الاساس القانوني : إنَّ حكومة الطوارئ تجد اساسها الدستوري في المادة (61 تاسعا ) من دستور الجمهورية العراقية ، والتي تنص على (أ- الموافقة على اعلان الحرب وحالة الطوارئ بأغلبية الثلثين و بناء على طلب مشترك من رئيس الجمهورية، ورئيس مجلس الوزراء ب - تعلن حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوماً قابلة للتمديد ، وبموافقة عليها في كل مرة ) ، أما بالنسبة إلى حكومة تصريف الأمور اليومية تجد أساسها الدستوري في نص المادتين (64،61 ) من الدستور، وأساسها التشريعي في قانون مجلس النواب وتشكيلاته رقم (13 ) لسنة 2018 ، وايضاً في المادة (42/ثانياً) من النظام الداخلي لمجلس الوزراء رقم (2 ) لسنة 2019.
ب - من حيث الصلاحيات الاستثنائية : سواء كانت حكومة تصريف الأمور اليومية أو كانت حكومة الطوارئ فأن كل منهما لا تستطيع أن تدير شؤون البلاد بالصلاحيات القانونية المتوفرة لديها في الظروف العادية ، وان المشرع الدستوري قد تنبه الى هذه الأمور ولذلك ينص على الزام السلطة التشريعية بتشريع قوانين توسع من عمل السلطة التنفيذية في الظروف غير العادية (16) ، ومن أجل معالجة حالة الظروف الاستثنائية نجد أن المشرع العراقي قد منح صلاحيات استثنائية وهي منحه اصدار لوائح الضرورة حيث نجد أن المادة (161 تاسعاً 1 أ ) والتي منحت إلى مجلس النواب أن يمارس صلاحيات الموافقة على اعلان الحرب وحالة الطوارئ بأغلبية الثلثين بناءً على طلب مشترك من رئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء
ج- من حيث النطاق الزمني : ويتم عن طريق إن كل من الحكومتين هي حكومة مؤقتة تتشكل لفترة زمنية محددة قد تطول وفقاً للظروف الطارئة أو السياسية التي ترافق تشكيل الحكومة الجديدة ، نجد إن المادة (61 /تاسعاً/ ب)قد حددت نطاق زمني محدد تكون هي مدة حالة الطوارئ وقد حددتها بمدة ثلاثين يوماً قابلة للتمديد ويكون بموافقة عليها في كل مرة من إعلان حالة الطوارئ بينما حكومة تصريف الأمور اليومية بعض الدساتير حددت المدة وأخرى لم تحدد.
أوجه الاختلاف بين حكومة تصريف الأمور اليومية وبين حكومة الطوارئ
أ - من حيث الصلاحيات المالية : أن الصلاحيات المالية الممنوحة الى حكومة الطوارئ تكون أوسع من الصلاحيات الممنوحة الى حكومة تصريف الأمور اليومية في ادارة شؤون البلاد غير طبيعية ، وبهذا في نطاق حكومة الطوارئ لا تتقيد الحكومة بأوجه الانفاق المحدد في الموازنة العامة فنجد أن المشرع العراقي وبحسب نص المادة (61/ تاسعاً /ج ) والتي منحت رئيس مجلس الوزراء صلاحيات اللازمة التي تمكنه من إدارة شؤون البلاد في اثناء مدة إعلان الحرب و حالة الطوارئ و تنظيم هذه الصلاحيات بقانون ، بما في ذلك لا يتعارض مع أحكام الدستور لذا نجد ان اغلب الدول تلزم السلطة التشريعية تشريع قانون بشأن موازنة الطوارئ أو في احيان اخرى يتم تخصيص مبلغ معين في الموازنة العامة الاتحادية فنجد مثلاً في لبنان نجد وفق احكام المادة (31) من قانون المحاسبة العمومية والذي اشار إلى فتح اعتمادات اضافية لمواجهة الظروف الاستثنائية ، اما في العراق والتي تكون تحت عنوان تخصيصات احتياطي الطوارئ لتأمين النفقات غير المتوقعة وتلبية الحاجات ، وهذا ما اشارت اليه المادة (13) من قانون الموازنة العامة لجمهورية العراق لسنة 2021(17)، أو اللجوء الى عقد القروض ، اما بالنسبة الى حكومة تصريف الأمور اليومية فان صلاحياتها المالية تكون محدودة وبهذا تقتصر على تسيير الأمور اليومية للحكومة ، لذا تكون الصلاحيات المالية لحكومة الطوارئ أوسع من الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية.
ب - من حيث الرقابة : نصت المادة (/61 تاسعاً/ د) من دستور (2005)( يعرض رئيس مجلس الوزراء على مجلس النواب ، الاجراءات المتخذة و النتائج ، في مدة اعلان الحرب وحالة الطوارئ ، خلال خمسة عشر يوما من تاريخ انتهائها )ومن خلال ذلك فان تصرفات حكومة الطوارئ يجب ان تخضع للرقابة البرلمانية لأنه ربما تنطوي اجراءاتها على مخاطر جسيمة والتي قد تؤثر على حقوق وحريات الأفراد، وبهذا فإن من المهام المعهودة الى حكومة الطوارئ تحقيق المصلحة العامة فأن تحقق غايات اخرى مما يعد تعسفاً والذي يكون مقترن بسوء النية ، وبالتالي فأن قراراتها قابلة للطعن بها أمام القضاء الذي لم يتردد مطلقاً في الغاء القرارات غير المشروعة ، اما بالنسبة الى حكومة تصريف الأمور اليومية وهي التي تكون تتقيد اختصاصاتها بتصريف الأمور اليومية و اذا كانت هنالك مخالفة ترقى الى جريمة ناشئة عن الوظيفة او الى هيأة النزاهة التي تراقب تصرفات الحكومة في حدود المشروعية ، وبهذا يجب عدم الخروج عن اختصاصاتها المؤدية الى الهدر بالمال العام لان وسائل الرقابة البرلمانية غالباً تكون محدودة اثارها في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية.
ج- من حيث تطبيق مبدأ المشروعية : إنَّ حكومة الطوارئ تقوم على اساس مصلحة الدولة فوق القانون فحيث أنها قد تتحلل من أحكام المشروعية في بعض الاحيان إذ تكون استثناء على مبدأ المشروعية من أجل مواجهة الازمة أو الظروف الاستثنائية فقد تقوم بإصدار قانون أو قد تبيح أجراء تعيينات من أجل مواجهة الازمة خاصة وإن كانت في حالة الحرب بينما نجد أن حكومة تصريف الأمور اليومية هي مقيدة بنصوص دستورية لا يمكن ان تخرج عليها و مقيدة بأعمال تصريف الأمور اليومية ولكن لا يعني ذلك أن حكومة الطوارئ تخرج عن نطاق الرقابة بشكل مطلق، وبحسب نص المادة (61 تاسعاً /1 /د) نجد أنها قد أشارت إلى أن على رئيس مجلس الوزراء ان يعرض على مجلس النواب الإجراءات المتخذة و النتائج في اثناء مدة اعلان الحرب وحالة الطوارئ خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ انتهائها (18).
____________
1- د. سام سلمان دلة، حكومة تصريف الأعمال " من المفهوم السياسي إلى الإحاطة القانونية " ، العدد الثامن والستون ، 2016، ص 134.
2- ونجد إن دساتير العراق والتي قد تشكلت بموجب حكومة انتقالية في دستور (1958-1970) وقد أشارت إلى أن دستورها مؤقت إلى أن يتم وضع دستور دائم، د. حمید حنون ، مصدر سابق ، ص 274.
3- قرار مجلس الامن المرقم 1546 لسنة 2004 ، جلسة 4987 ، تاریخ 8/ حزيران/2004.
4- د. سام سلمان دلة ، مصدر سابق ، ص135.
5- د. سمیر داود سلمان و د. رافد خيون دبيسان ، الحكومة المستقيلة واثرها في النظام السياسي ( دراسة تحليلية ) ، مصدر سابق ، ص 140.
6- د. سام سلمان دلة، حكومة تصريف الاعمال من المفهوم السياسي الى الإحاطة القانونية ، مدر سابق ، ص 144.
7- المادة (1/2) قانون إدارة الدولة للمرحلة الانتقالية لسنة 2004، تاريخ 2004/1/1.
8- المادة (الثانية) (أ) من قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لعام 2003.
9- أمل عبد الهادي مسعود ، بناءً على مقتضيات المصلحة العامة على الموقع الالكتروني https://www.dampress.net تاريخ 2016/10/5 ، تاريخ الزيارة 2023/6/29.
10- المادة (الخامسة والعشرون) من قانون الادارة المالية لعام 2004.
11- المادة (28/(أولا) والتي تنص (لا ضريبة ولا رسم إلا بقانون ) من دستور جمهورية العراق النافذ لسنة 2005.
12- الانقلاب العسكري من قبل ضباط الذي حدث في العراق أدى إلى إن يتغير نظام الحكم من ملكي إلى جمهوري في الرابع عشر من تموز عام 1958 و أيضاً تلت ذلك انقلابات عسكرية أخرى منها انقلاب عام 1968 وايضاً عام 1970 وجميعها أدت إلى وضع دساتير مؤقتة ، د. حميد حنون ، مصدر سابق ، ص233.
13- د. باقر عبد الكاظم الكرعاوي ، الرقابة على وزارة تصريف الأمور اليومية ، مجلة الفنون والادب وعلوم الانسانيات و الاجتماع ، ، العدد 56، 2020، ص129 .
14- د. سام سليمان دلة، حكومة تصريف الاعمال من المفهوم السياسي الى الإحاطة القانونية ، مصدر سابق، ص 136-137 .
15- د. سمیر داود سلمان و د. رافد خيون دبيسان ، الحكومة المستقلية واثرها في النظام السياسي ( دراسة تحليلية ) مكتبة القانون المقارن الطبعة الاولى 2020 ، ص 149.
16- فارس عبد الرحيم حاتم ، حالة الطوارئ بموجب امر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004 والرقابة القضائية عليها ، بحث منشور في مجلة مركز دراسات الكوفة ، المجلد الأول ، العدد التاسع ، العراق ، 2008، ص 177 .
17- قانون الموازنة العامة رقم (23) لسنة 2021 ، جريدة الوقائع العراقية ، العدد 4625 ، بتاريخ 2021/4/12.
18- د. سمیر داود سلمان و د. رافد خيون دبيسان ، الحكومة المستقلية واثرها في النظام السياسي ( دراسة تحليلية ) مكتبة القانون المقارن الطبعة الاولى 2020 ، ص 282

مواضيع ذات صلة

موقف القضاء من تجاوز الصلاحيات الظروف الاستثنائية في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة الرأي العام على الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة الادعاء العام على الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية

المسؤولية المدنية على حكومة تصريف الأمور اليومية

المسؤولية الجنائية عن المخالفات التي ترتكبها حكومة تصريف الأمور اليومية

رقابة هيأة النزاهة على حكومة تصريف الأمور اليومية

خصائص حكومة تصريف الأمور اليومية

حدود الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية في نطاق الظروف العادية

حدود الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية في ظل الظروف الاستثنائية

تجاوز حدود الصلاحيات المالية لحكومة تصريف الأمور اليوم في نطاق الظروف العادية

أهمية الصلاحية المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية من الناحية السياسية

أهمية الصلاحية المالية لحكومة تصريف الأمور اليومية من الناحية الاجتماعية