1- صلاحية حكومة تصريف الأمور اليومية في تحصيل إيرادات النفط والغاز وأجراء عقود التنقيب
يشكل النفط والغاز أحد أهم الثروات الطبيعية الذي يعود إلى الدولة بموارد مالية وفيرة لذا لا بد من إدارة الموارد النفطية وذلك من أجل تغطية الموارد المالية اللازمة ومن أجل إدارة النفقات وبذلك يقصد بإيرادات النفط والغاز تلك المبالغ التي تحصل عليها الدولة المنتجة والمصدرة للنفط والغاز مقابل تصدير الموارد الطبيعية ، ومن خلال ذلك يتضح أن إيرادات النفط والغاز يقتصر على الدول التي تملك هذه الموارد الطبيعية (1) .
وأن الدول تختلف من حيث ثروتها الطبيعة من دولة إلى أخرى وما يؤدي إلى أن تقوم تجارة دولية من أجل تبادل المنتجات فيما بينها (2)، نجد ان الدستور اللبناني لعام ( 1926) المعدل والذي أشار بموجب المادة (89) لا يمكن استغلال أي مورد من الموارد الطبيعية أو أي مصلحة أو احتكار إلا بموجب قانون، وقد تم إصدار قانون الموارد البترولية في المياه البحرية رقم 132 لسنة 2010(3) وقد اشار القانون إلى ان النفط والغاز يشكل الثروة الطبيعية في باطن قاع البحر وبالتالي فقد منح حق حفر الابار لاستكشاف وجواز استخدام المنشأة من استكشاف النفط والغاز (4) ، فقد حددت الاتفاقية استكشاف النفط والغاز بمدة على إن لا تتجاوز عشر سنوات، ولكن وفق الظروف الاقتصادية العصيبة التي تمر بها لبنان فلن ينصح بمنح تراخيص الشركات التي تتم باستخراج النفط والغاز في التراخيص الأولى، وفي نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية اللبنانية لعام 2013 والتي بموجبها سمح للحكومة المستقيلة بإجراء مراسيم التنقيب على النفط وتشكيل الهيأة العامة للأشراف عليها، اما في نطاق حكومة تصريف الامور اليومية (2021) فأن عوائد النفط والغاز لم تشكل مورداً كبيراً على لبنان وقد تم تأجيل دورة التراخيص الثانية في المياه البحرية اللبنانية وتحديد بعض الإجراءات العائدة لها قرار رقم 3 لسنة 2021(5) .
ويعتمد العراق على النفط باعتباره من الإيرادات الرئيسية لتغطية الانفاق بل أن الدستور العراقي لعام (2005) اشار وفق احكام المادة (111) والتي نصت على أن ( النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الأقاليم و المحافظات ) ، ووفق احكام المادة (112) والتي اشارت إلى توزع إيرادات النفط على جميع محافظات العراق (6) ، وإن تحديد أسعار النفط عادة ما يتم عن طريق نوعيته فنجد إن النفط الخفيف عادة ما يكون سعره أغلى من النفط الثقيل ونتيجة للأزمة المالية العالمية فقد أدى إلى الارتفاع في أسعار النفط فقد اصبح يتراوح بين (15-35 دولار ) (7) ، إما بالنسبة إلى ألغاز فإنه يعد من الثروات التي يمكن أن تكون مصدراً بديلاً للنفط الخام ولاسيما مع توقع ازدیاد استخدام للغاز الطبيعي والعراق أنه يملك بحدود (3110) مليار مكعب من الغاز الطبيعي وهو ما يكون بنسبة (2%) من الاحتياطي العالمي وبهذا يكون بالمرتبة التاسعة من بين الدول التي تكون أكثر امتلاكاً للاحتياطات من الغاز الطبيعي وبالتالي نجد أن ألغاز الطبيعي هو غير مستثمر ومستغل اقتصادياً .
إما في العراق وفي نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية لسنة (2020) فإنَّ من أهم ملاحظات ديوان الرقابة المالية الاتحادية وفق تقرير رقم (15488 لسنة 2020 فأن شركة مصفى الجنوب اقتصر انتاجها على كمية من البنزين المستورد بنسبة (88,5%) وأن الشركة لم تقم بتثبيت المبلغ المصروف من القرض الياباني والبالغ (45951617) (8) وبذلك يمكن لحكومة تصريف الامور اليومية تحصيل ايرادات النفط والغاز ولكن يثار التساؤل حول مدى جواز حكومة تصريف الأمور اليومية القيام بعقود التنقيب النفط والغاز والمعروف إن التنقيب مسموح في نطاق الحكومة الكاملة الصلاحية فهي عقود كبيرة ويترتب عليها التزامات (9) لذا فإنها تخرج من صلاحيات حكومة تصريف الأمور اليومية ، فان لجنة الاستثمار النيابية بدورها وضحت عن أن حكومة تصريف الأمور اليومية لعام 2022 قد تجاوزت الصلاحيات المعهد اليها عن طريق عقد من شأنه تطوير الحقول الغاز في محافظة ديالى وايضاً تم توقيع عقود مع الصين وهي عقود غامضة ولم يتم التعرف على ماذا تتضمن (10) وفي قرار للمحكمة الاتحادية العليا والذي قضت من جانبها برد الدعوى المقامة أمامها العدد (107) لسنة 2022(11) وذلك من أجل الاعتراض على قرار مجلس الوزراء حول التعاقد مع الشركات الصينية وذلك من أجل مد انبوب النفط ولكن هذا الشرط معلق على اقرار مشروع الموازنة 2022 ، وبناءً على ما تقدم ذكره يتضح إن أعمال التنقيب والاستثمار لا يدخل ضمن نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية العادية إذ غالباً ما تكون عقود الاستثمار لمدة زمنية طويلة الأجل وهو ما اخرجه النظام الداخلي لمجلس الوزراء وفق احكام المادة (42 /ثانيا ) من دائرة الامور اليومية العادية ، وانطلاقا مما سلف ذكره لوحظ عدم وجود قانون خاص ينظم إيرادات وانتاج النفط والغاز مما أدى إلى تفاقم النزاع بين الحكومة الاتحادية العراقية وبين إقليم كوردستان لذا نرجح إلى الإسراع بتشريع قانون خاص ينظم إيرادات النفط والغاز وتحديد الجهة المخولة قانوناً بالإشراف عن هذا العمل، فقد أشار قانون النفط والغاز في اقليم کوردستان (12) إلى جواز التعاقد والتنقيب مع جهات خارجية ودون الحصول على الاذن المسبق من قبل الحكومة الاتحادية مما دفع الى الطعن بالقانون امام المحكمة الاتحادية العليا أن تقضي في قرار رقم 59/اتحادية لعام 2012 وموحدتها 110 اتحادية لعام 2019 (13) بعدم دستورية قانون النفط والغاز لإقليم كوردستان .
2 - صلاحية حكومة تصريف الأمور اليومية في تحصيل الإيرادات العامة
أ- صلاحية الحكومة تصريف الأمور اليومية في بيع وايجار أموال الدولة
إن أموال الدولة تتمتع بحماية والسبب في ذلك لأنها مخصصة للمنفعة العامة وبالتالي فأن أموال الدولة تمثل أهمية على حياة الفرد والمجتمع وتمثل مسؤولية كبيرة في النظام الإداري والقانوني (14) ، أما في فرنسا فقد أعترف بالصفة العامة على الأموال المملوكة للدولة وبالتالي فإن المشرع الفرنسي فقد تدخل بطريقة ايجابية وقد أدخل أموال الدومين العام من ضمن أموال الدولة مثال ذلك عندما قرر اعتبار الطرق الزراعية من اموال الدومين الخاص في عام (1959) وبالتالي فان الغرض منه اثبات الصفة العامة لبعض الأموال وبهذا فان اموال المرافق التجارية و الصناعي. وفي لبنان فقد أشار قانون المحاسبة العمومية اللبناني لسنة (1963) (15) على بيع وإيجار أموال الدولة حتى وأن كانت غير منقولة وفق احكام المادة (46) ، وبالتالي توجب حماية المال العام وعدم جواز التصرف فيه وفي حال أن الإدارة تصرفت في المال العام دون مراعاة الإجراءات الشكلية المحددة في القانون ففي هذه الحالة لا يجوز للمتصرف اليه التمسك به في مواجهة الإدارة والذي يمثل حماية للمصلحة العامة (16).
اما دستور جمهورية العراق لعام (2005) وفق أحكام المادة (27) والذي أشار إلى إن للأموال العامة حرمة وحمايتها واجب على كل مواطن" ، وايضاً اشار القانون الداخلي رقم (21) لسنة 2013(17) الخاص ببيع وايجار أموال الدولة والذي حدد بأنه يسري أحكام هذا القانون على الأموال المنقولة وغير المنقولة عند بيعها وإيجارها، وأن بيع وإيجار أموال الدولة لا يتم إلا من قبل الوزير المختص أو من قبل رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو من يخوله من أجل تحقيق المصلحة العامة (6)، وقضت المحكمة الاتحادية العليا قرار رقم (23) لسنة 2018 (18) بقبول الدعوى شكلاً ومضموناً بالطعن المقدم من قبل محافظ ميسان حول قيام محافظة ميسان بالتصرف بالأموال العامة متجاوزة بذلك احكام المادة (31) من قانون المحافظات رقم (21) لسنة 2008 وذلك بتجاوز الصلاحيات المالية للمحافظات وبالتالي منعت المحافظ والذي يعد الرئيس التنفيذي الأعلى للمحافظة ويكون بدرجة وكيل وفق أحكام المادة (24) من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم لسنة 2008 وبالتالي فقد قررت المحكمة بصحة الطعن وعدم جواز التبرع بالأموال العامة ، وقد أشار نفس القانون السالف ذكره لبيع و أيجار أموال الدولة وفق أحكام المادة (14) على ضرورة تصديق يقع من قبل الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة أو من يخوله أي منهم وإلا لا يعتبر عملية البيع قد تمت وتأكيداً على ذلك في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية العراقية قضت المحكمة الاتحادية العليا في قرار رقم (213) لسنة (2021) (19) بعدم دستورية والغاء المادة (25) من القانون بيع وايجار أموال الدولة والتي اشارت البلدية المختصة بعد موافقة وزير البلديات والاشغال العامة والامانة بغداد بيع الأراضي والتي تكون مخصصة للإسكان ببدل حقيقي وذلك بسبب مخالفتها أحكام المواد (14) و (16 و 27) من الدستور.
ومن كل ما تقدم ذكره يتضح فأنه لا يجوز التصرف في ممتلكات الدولة نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية اذ انها تكون بحاجة إلى اذن من قبل الجهة مسؤولة قانوناً.
ب - صلاحية حكومة تصريف الأمور اليومية في الحصول على المنح و المساعدات
وهي مبالغ مالية يتم الحصول عليها من قبل الأفراد أو من قبل دولة أخرى وقد تكون لأسباب اقتصادية وتكون من أجل التخلص من الفائض بإنتاجها وتقديم المساعدة إلى دولة أخرى تعاني من أزمة مالية او قد تكون لأسباب سياسية للدول التي تشاركها نفس الرأي أو لأسباب اجتماعية (20) ، وفي الغالب أن الدولة تسعى في الحصول على المنح أو المساعدات أما من أجل تسديد أجور موظفيها أو قد يكون من اجل مساعدة هيئاتها العامة فنجد مثلاً في فرنسا (21)، فقد منحت مكافأة اقتصادية إلى شركة الملاحة التجارية وقد كانت هذه المنح ذات صبغة الزامية فإنها تدخل من صلاحيات حكومة تصريف الامور اليومية فهي لا تشكل أعباء مالية على الدولة ،اما بالنسبة إلى لبنان والتي تحظى المساعدات التي تقدم إلى الحكومة بأهمية كبيرة بالنسبة لملايين اللبنانيين ونجد ان المساعدات المالية كانت تؤدي إلى تسديد الحاجات اليومية مثل الخدمات الصحية ولكن في نطاق حكومة تصريف الأمور اليومية لعام 2022 مما ادى إلى عائق امام حصول لبنان على قرض بقيمة 3 مليارات دولار من صندوق النقد الدولي (22) فتدخل الاعانات من صلاحيات حكومة تصريف الأمور اليومية إذ أنها لا تشكل على الدولة أعباء مالية جديدة على الدولة الحاصلة على الاعانات في حال ان الدولة اخرى قدمت المساعدة ولكن لا يجوز لحكومة تصريف الأمور اليومية ان تقدم الاعانات إلى دولة اخرى اذ ان التبرعات تتم في نطاق حكومة مسؤولة بكامل صلاحياتها.
_____________
1- خليل عثمان حمد أمين ، الإيرادات النفطية وتمويل الموازنة العامة في العراق ، رسالة ماجستير ، كلية القانون ، الجامعة الإسلامية في لبنان ، 2016،ص6.
2- ميير بالدوين ، التنمية الاقتصادية، ترجمة جرانت اسكندر ، الدار القومية ، 2011، ص76.
3- قانون الموارد البترولية في المياه البحرية رقم (132) لسنة 2010 ، المنشور على الجريدة الرسمية، العدد 41، تاريخ 9/2/2010/
4- المادة (1) من قانون الموارد البترولية في المياه البحرية رقم (132) لسنة 2010.
5- قرار رقم (3) لسنة 2021 ، منشور على الجريدة الرسمية ، بتاريخ 2021/12/2.
6- نجد أن المادة (112/اولا) والتي تنص ( تقوم الحكومة الاتحادية بإدارة النفط و الغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم و المحافظات المنتجة ...) من دستور العراق لعام 2005.
7- د. عبد الخالق مطلك الراوي ، محاسبة النفط والغاز ، الطبعة الأولى ، دار اليازوري ، عمان ، 2011، ص228.
8- التقرير السنوي لديوان الرقابة المالية لسنة 2020 ، منشور على الموقع الالكتروني http://iraqieconomists.net ، تاریخ الزيارة 2023/9/18، ص 63.
9- د. أحمد سلمان شهيب السعداوي ، و د. حسن فضالة موسى التميمي ، الاستثمار النفطي في العراق ، مجلة الحقوق ، العدد 3 ، 2010 ، ص 143.
10- احمد موسى جياد ، حكومة تصريف الاعمال تورط العراق بعقود سيئة امد كل منها اكثر من 25 عاما ، مقال منشور على الموقع الالكتروني https://saymar.org ، تاريخ الزيارة 2024/3/27.
11- قرار المحكمة الاتحادية العليا العدد 107 / اتحادية /2022 بتاريخ 2022/8/15 ، منشور على الموقع الالكتروني https://iraqfsc.iq/news ، تاريخ الزيارة ،2023/7/2 ، الساعة 11:00 مساءً.
12- قانون النفط والغاز رقم (27) لسنة 2007 ، منشور على الموقع الالكتروني .http://previous.cabinet.gov ، تاریخ الزيارة 2023/9/17.
13- قرار المحكمة الاتحادية العليا 59/ اتحادية / 2012 وموحدتها 110 / اتحادية / 2019 ، بتاريخ 2022/2/15، منشور على الموقع الالكتروني https://www.iraqfsc.iq ، تاريخ الزيارة 2023/9/24.
14- د. إبراهيم عبد العزيز شيحا، أصول القانون الإداري أموال الإدارة العامة و امتيازاتها : دراسة مقارنة ، منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 1979 ،ص 170.
15- قانون المحاسبة العمومية اللبناني رقم 14969 بتاريخ 1963 ، منشور على الجريدة الرسمية، بتاريخ 1963/12/30.
16- د. حسين عثمان محمد عثمان ، أصول القانون الإداري، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت ،2010 ، ص 444.
17- قرار رقم (21) لسنة 2013 ، منشور على الوقائع العراقية ، العدد 4286 ، بتاريخ 2013/8/19 (6) المادة (1) و (2) من قانون بيع وايجار اموال الدولة رقم (21) لسنة 2013.
18- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم /23 اتحادية إعلام / 2018 ، بتاريخ 2018/5/6 ، منشور على الموقع الالكتروني https://www.iraqfsc.iq ، تاريخ الزيارة 2023/9/9
19- قرار المحكمة الاتحادية العليا رقم 213 / اتحادية / 2021، بتاريخ 2022/2/9، منشور على الموقع الالكتروني https://www.iraqfsc.iq ، تاریخ الزيارة 2023/9/9.
20- د. عادل العلي ، المالية العامة و القانون المالي و الضريبي ، ج1 ، ط 2، 2011 ،ص 305 .
21- د. محمد عبد الله العربي، مبادئ علم المالية العامة والتشريع المالي ، الجزء الأول ، ، مطبعة التقدم ، القاهرة ، 2008، ص 161.
22- احمد مراد ، لبنان الفراغ السياسي يعرقل تدفق المساعدات الدولية ، مقال منشور على الموقع الالكتروني https://www.aletihad.ae ، تاريخ الزيارة 2024/3/19.